Известная коллизия самоуправления заключается в том, что, с одной стороны, оно является по своей природе формой самоорганизации жителей для решения местных проблем, с другой – в рамках самоуправления создается аппарат управления местными делами, который является чрезвычайно привлекательным для использования центральным правительством в качестве исполнительного инструмента для решения “общегосударственных” задач. На первый взгляд, в таком “совместительстве” беды нет. Однако нарушение принципов разделения властей всегда оборачивается раньше или позже большими неприятностями. Так, местные интересы, в частности, могут состоять в том, чтобы противостоять решениям центральных властей по тому или иному конкретному вопросу. Более того, обязательная для исполнительных органов местного самоуправления ориентация на интересы местных жителей, объективно требует рассмотрения “общегосударственных” задач всего лишь как второстепенных. Эти задачи могут и должны приниматься во внимание как ограничения, но ни в коем случае не могут играть рель целевой функции, если только их решение не соответствует полностью интересам местных жителей.
В этом отношении выделяется и играет большую роль психологический фактор. Ведь органы местного самоуправления – это не абстрактные образования, они состоят из конкретных живых людей, имеющих свои личные цели и интересы. Чрезмерная зависимость от центральных властей, задания которых они исполняют добровольно или вынуждены исполнять по принуждению или договору, и перед которыми они персонально ответственны, неизбежно приводит к деградации их ответственности перед местными жителями. Таким образом, динамичный баланс между ролью местного самоуправления и государства, который должен был бы обеспечивать в глобальной перспективе оптимальное удовлетворение как локальных, так и общенациональных интересов, вырождается и модифицируется в монополию централизованного управления. Происходит это вначале без изменений в законодательстве, затем постепенно следует утрата понимания смысла самоуправления и местной демократии, что особенно легко происходит в пост-коммунистических странах, где представление о реальной демократии, ввиду отсутствия практических и идеологических навыков, вообще не успело стать доминантой общественного сознания.
Другая крайность в представлениях о степени необходимой “экономической самостоятельности” муниципалитета связана с попытками “защиты внутреннего рынка”, выражающимися во всякого рода запретах на вывоз производимых в регионе, районе или городе товаров. Однако в условиях рыночной экономики благосостояние жителей города зависит отнюдь не от того, чтобы как можно меньше вывозить продукции и услуг. Суть дела состоит в отношении к ценам, сложившимся на рынке: рентабельные товары следует вывозить - тогда на единицу затраченного труда и материальных ресурсов можно приобрести большее количество чужого труда и ресурсов в виде такой продукции, производство которой, например, в городе обошлось бы дороже, чем ее приобретение на стороне. Реализация же за пределы города продукции, рентабельность производства которой является низкой, ведет к невыгодному обмену большего труда на меньший и относительному снижению при тех же затратах труда реального уровня жизни населения.
Представляется, что неменьшая опасность кроется и в современной моде на внешние инвестиции, которые получают зачастую неоправданный приоритет, по сравнению с возможностями развития местного предпринимательства. При относительном увеличении инвестиций город или район имеет возможность “богатеть”, увеличивая входной поток продукции и услуг, или выгодно размещая средства на условиях коммерческого кредита. При уменьшении инвестиций - внешняя экономическая активность города уменьшается, что само по себе может быть и благом и злом – смотря насколько разумно эта активность осуществляется. Как ни парадоксально, но выделенные городу деньги могут разорить город. Подобное случается, например, с бестолковым бизнесменом, вдруг получившим миллион, который и миллион, и то что было кроме него, вложил в проигрышное дело. Поэтому следует иметь в виду, что в условиях рыночной экономики из любой финансовой операции можно выйти с убытками. Это касается как отдельного предпринимателя, так и местного самоуправления в целом.
Наиболее эффективными способами осуществления муниципальной экономической политики являются: разумное распоряжение собственностью города на природные ресурсы, гибкое и тщательно продуманное налогообложение; правильное распределение инвестиций по развитию производственной инфраструктуры (в частности, информационного обеспечения коммерческой и интеллектуальной деятельности); активное наращивание научного, профессионального и творческого потенциала города; создание необходимых условий для развития предпринимательства и торговли.
Исходя из решения указанных задач, постараемся в самом простом виде сформулировать управленческую задачу, реализуемую городским советом в сфере бюджетных взаимоотношений. Предположим, что для достижения главной цели – общего роста экономического благосостояния – совет располагает следующими ресурсами: природными, материально-техническими и финансовыми.
В качестве экономического выражения величины природных ресурсов примем ту максимальную выгоду (в денежном выражении), которую город может получить от предоставления их в платное пользование предприятиям и населению. Математически строго доказывается, что когда несколько предприятий претендуют на одни и те же ограниченные ресурсы, наилучшее с “народнохозяйственной” точки зрения использование последних, обеспечивается при их предоставлении тем потребителям, которые готовы заплатить больше, чем конкуренты. При этом плата за ресурсы, как правило, не должна быть ниже стоимости их полного восстановления.
Одним из “конкурирующих” потребителей природных ресурсов выступает сам муниципалитет, представляя при этом интересы населения города. Он вступает в экономическую конкуренцию с предприятиями за территорию под парк (вместо производственного цеха), берег моря для пляжа (вместо причала для танкеров), чистый воздух (вместо загрязненного воздуха, пусть даже в пределах ПДК). В определенном смысле можно считать, что город как бы выкупает природу для своих жителей, отказываясь от высоких потенциальных или реальных платежей за ресурсы от промышленных и иных предприятий. Такую “роскошь” может себе позволить только финансово обеспеченный город, имеющий альтернативные источники пополнения бюджета для решения социальных проблем. При этом, сумму неполученных средств в бюджет, можно рассматривать как компонент стоимостного выражения получаемых населением благ, а окружающую среду (в части, удовлетворяющей потребности населения), считать элементом социальной инфраструктуры города.
Материально-технические ресурсы муниципалитета состоят из принадлежащих городу зданий, сооружений, предприятий, объектов производственной и социальной инфраструктуры (теплосети, дороги, школы и т.п.). Предоставление этих средств для нужд производства предприятиям и для пользования населению, можно рассматривать как услуги, общая стоимость которых за определенный период и образует оценку величины стоимости соответствующих ресурсов.
Финансовые ресурсы муниципалитета образуются из прибыли предприятий и налогов с населения, местных налогов и сборов, платы за природные и материально-технические ресурсы, инвестиций (прямых, дотаций, субвенций) из государственного бюджета. Эти средства используются: на платежи в общегосударственный бюджет, на прямые выплаты по социальному обеспечению, на дотации социально-культурной сфере, на восстановление и развитие материально-технических ресурсов, на природоохранные и восстановительные мероприятия в отношении окружающей природной среды и др.
Вся расходная часть городского бюджета, кроме прямых выплат, как бы возвращается к населению города в виде соответствующих социальных благ и может служить стоимостным выражением величины услуг, оказываемых муниципалитетом жителям города. Однако, следует иметь в виду, что увеличение фактического и стоимостного перечня услуг в целом не должно становиться самоцелью. Оно может быть достигнуто, но за счет непомерного увеличения платежей предприятий и в итоге привести к сокращению производства или ввоза, реально потребляемых продукции и услуг. Увеличение прямых и косвенных сборов с населения, также может привести к реальному снижению уровня жизни его отдельных слоёв за счет сокращения потребления более важных товаров и услуг.
Представляется, что общая закономерность состоит, по-видимому, в том, что с ростом сборов в городской бюджет качество жизни населения сначала получает возможность расти, достигая затем некоторого максимума, а далее, если налоги и платежи начинают подавлять производство и товарооборот, падает. Вместе с тем, всегда существует некоторый оптимальный вариант фискальной политики, зависящий от текущей экономической ситуации как на местах, так и в государстве в целом. Но ни по какой инструкции этот вариант определить нельзя. Рассчитать его представляется весьма затруднительным, в первую очередь, из-за отсутствия необходимой коммерческой информации. Поэтому управление приходной частью бюджета является скорее искусством, чем вопросом аккуратности и исполнительности. Не проще обстоит дело и с расходной частью бюджета. При тех же самых затратах в стоимостном выражении реальный эффект от услуг муниципалитета населению города может быть очень разным. К сожалению, проблема объективного измерения полезности таких услуг, оказываемых населению органами местного самоуправления, в науке муниципального права пока не нашла своего решения. Поэтому, например, обоснованно возникают вопросы: как сравнить целесообразность затрат на спорт с выделением той же суммы на образование? Что нужнее – новая больница или театр?