Некоторые из перечисленных функций находятся в совместном ведении нижнего (муниципального) и следующего (регионального) уровней управления. К их числу, прежде всего, относятся функции, имеющие межпоселенческое значение: снабжение теплом, водой, газом, электроэнергией, частично - образование, здравоохранение и т.п.
В случае выполнения функций ненадлежащим образом законодательство зарубежных государств предусматривает применение санкций (отстранение от должности главы местной администрации, отдельных муниципальных служащих, наложение на них различных взысканий, отмену правовых актов местных органов, роспуск местных советов - для стран с французской моделью, передача отдельных полномочий и служб соответствующему министерству - для англосаксонской модели и т.д.).
Таким образом, можно констатировать, что органы местного самоуправления, имея достаточные полномочия для удовлетворения необходимых потребностей населения, все же находятся под непосредственным контролем со стороны государства.
Функционирование местного самоуправления регулируется конституциями и нормативно-правовыми актами, издаваемыми центральными законодательными органами или легислатурами субъектов федерации (в федеративных государствах).
В некоторых странах с федеративным политико-территориальным
устройством национальные конституции определяют только основные принципы формирования и деятельности органов местного самоуправления, возлагая правовое регулирование муниципальных отношений на субъекты федерации. Так, например, Основной закон Германии устанавливает лишь то, что в землях, уездах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными, тайными выборами [137][121].
В Конституции Индии о местном самоуправлении говорится только в статье 40, где отмечается, что государство примет меры к организации сельских панчаятов и к наделению их такими полномочиями и властью, которые могут оказаться необходимыми для того, чтобы они функционировали в качестве самоуправляющихся единиц [138][122]. Все вопросы, связанные с местным управлением и самоуправлением, по существу, переданы субъектам федерации [139][123].
В США функционирование местного самоуправления регулируется исключительно штатами. Производность местных органов от субъектов федерации была сформулирована еще в 1868 году верховным судьей штата Айова Дж. Диллоном: “Муниципальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от легислатур штатов” (так называемое “правило Диллона”) [140][124].
Следует отметить, что степень правовой регламентации различных аспектов местного самоуправления в конституциях штатов неодинакова. Условно их можно разделить на две основные группы. К первой принадлежат конституции, содержащие небольшое
количество правовых норм, устанавливающих компетенцию местных органов (Алабама, Миссисипи и др.). Ко второй группе относятся конституции, которые характеризуются более подробным нормативно-правовым регулированием местного самоуправления. В них, наряду с основными принципами деятельности местных органов, включены нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов (например, Нью-Мексико).
В этом отношении совершенно противоположным примером являются Мексиканские Соединенные Штаты, где местное самоуправление не отдано на откуп субъектам федерации, а достаточно подробно регламентируется национальной конституцией. Так, в пятом разделе Основного Закона, посвященном штатам, закрепляются основные принципы деятельности местных органов, определяется и унифицируется их структура [141][125].
В унитарных государствах объем конституционного регулирования местного самоуправления также неодинаков. Например, в Конституции Франции 1958 г. говорится только о том, что местными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории, которые свободно управляются выборными советами в соответствии с условиями, предусматриваемыми законом [142][126].
Конституции некоторых государств посвящают местному самоуправлению целые главы и разделы. К ним относятся, например, конституции Японии (глава VIII), Монголии (глава 4: “Административно-территориальные единицы Монголии, их управление”), Болгарии (глава 7 “Местное самоуправление и местная администрация”), Испании (раздел, посвященный территориальной
организации государства и местному управлению).
Конституционные положения, посвященные местному самоуправлению, конкретизируются и детализируются текущим законодательством. Условно законы о местном самоуправлении можно разделить на две группы.
К первой группе относятся общие законы о местном самоуправлении. Например, Закон о местном самоуправлении 1947 г. в Японии, Закон об организации деятельности органов местного управления 1974 г. в Новой Зеландии, различные законы о местном управлении в Великобритании и другие. Коммунальный закон 1977 г. в Швеции регламентирует образование и деятельность представительных и исполнительных органов на региональном и низовом уровнях, закрепляет конкретные права муниципалитетов, определяет источники доходов и порядок обжалования их деятельности.
Ко второй группе относятся законы, регулирующие деятельность местных органов по определенным направлениям их деятельности или в отдельных административных единицах. Так, например, Муниципальный закон 1976 г. в Финляндии регламентирует деятельность низового звена местного самоуправления.
Кроме того, местное самоуправление регулируется различными актами, посвященными другим конституционно-правовым институтам, и в первую очередь институту выборов. Напримеp, в Китае таким актом является Закон 1979 года о выборах во Всекитайское собрание народных представителей и местные собрания народных представителей различных ступеней [143][127].
Помимо общих актов конституционного права к функционированию местных органов могут иметь непосредственное отношение и законы, относящиеся к другим отраслям права (административному, финансовому и т.д.): например, законы о коммунальных налогах 1928 и 1965 гг. в Швеции, Жилищный закон 1985 г. в Великобритании.
Определенной спецификой обладает правовое регулирование местного самоуправления в ряде англосаксонских стран.
Так, в Великобритании и США, начиная с середины XIX века, применяется принцип позитивного регулирования функционирования местного самоуправления, согласно которому муниципалитеты могут делать только то, что предусмотрено соответствующими правовыми актами. Действия, на которые они не уполномочены, в Великобритании объявляются противозаконными в силу правила “ultra viгеs” (превышение полномочий). Регулирование компетенции муниципальных органов центральной властью осуществляется установлением подробного перечня их прав и обязанностей. Каждое мероприятие муниципалитета, выходящее за рамки такого перечня, требует особого разрешения. В США практика нормативно-правовой регламентации штатами муниципальных полномочий нашла выражение в формуле Диллона: “Любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия толкуется судами против муниципальных корпораций, и спорные полномочия отрицаются”.
Режим позитивного регулирования в США и Великобритании распространяется практически на всю сферу местного самоуправления, независимо от специфики отдельных видов муниципальных органов.
Кроме того, следует иметь в виду, что наряду с общенормативными законами, в Великобритании правовой статус муниципалитетов регулируется так называемыми “местными”, или частными, парламентскими актами (private act). Их основное назначение состоит в том, что каждый из них имеет своим объектом единичный муниципалитет.
Парламентская практика выработала довольно сложную процедуру принятия частных актов. Инициаторами их издания выступают сами муниципалитеты (кроме приходских советов). Проект частного акта принимается муниципалитетом большинством голосов его членов и публикуется в местной печати. Проекты, вносимые городами, не имеющими статуса городов - графств, и городскими округами, подлежат предварительному одобрению избирателей на созываемых с этой целью собраниях. По предложению избирателей либо по решению совета предварительное одобрение проекта может осуществляться путем тайного голосования по избирательным участкам. Только затем он передается в парламент. Материальные расходы, связанные с принятием акта и последующей практической реализацией его предписаний, несёт муниципалитет - инициатор.
С конца XIX века в местном самоуправлении Англии широкое распространение получило “альтернативное законодательство” (adoptive acts). Его особенность состоит в том, что закон или отдельные его нормы вводятся в действие в отношении тех или иных муниципалитетов не автоматически, а лишь по просьбам соответствующих советов [144][128].
Сходным с английским “альтернативным законодательством” является так называемое “законодательное меню”, предлагаемое муниципалитетам в ряде штатов США (применяется более чем в половине штатов), которое сводится к выбору между несколькими вариантами закона, принятого легислатурой штата. Представляется, что такое вариантное законодательство ограничивает компетенцию муниципалитетов главным образом организационными вопросами.