В качестве третьего принципа сотрудничества, пожалуй, без особого доказательства, можно привести следующий: используемые муниципалитетом рычаги воздействия на предприятие являются преимущественно экономическими. Несмотря на то, что на практике существует возможность выделения или невыделения жилья работникам предприятия или воздействия на него посредством пикетов и митингов, в настоящее время она уже не является принципиальной. Поэтому можно утверждать, что такое внеэкономическое воздействие на экономических субъектов в сфере местного самоуправления характеризует степень муниципального варварства.
Отчисления от прибыли предприятий, составляющие одну из основных доходных статей муниципального бюджета, используются, в конечном счете, так или иначе на социальные нужды. И если предоставление льгот по платежам в бюджет может способствовать сохранению или увеличению социальной полезности предприятия - оно вполне оправдано. Ведь для города важнее общая величина прибыли предприятий, а не то, какая доля этой величины будет использована на социальные нужды через местный бюджет, а какая - непосредственно предприятием. Например, часть прибыли от прачечного комбината может накапливаться в местном бюджете для строительства еще одного комбината, а может накапливаться тем же комбинатом для последующего расширения собственных мощностей.
Точно так же является естественным не только освобождение от налогов части дохода, используемой на благотворительные нужды, но и освобождение предприятия от местных налогов вообще, если соответствующие средства будут направлены им на природоохранные или природовосстановительные мероприятия. Учитывая многообразие социальных последствий производственно-коммер-ческой деятельности, можно перечислить достаточно много разумных поводов для предоставления льгот по налогооблажению в местный бюджет. Но при этом на практике следует строго руководствоваться четвертым принципом: основанием для получения льгот по налогооблажению не может служить плохое финансовое положение предприятия само по себе. Следует отметить, что такое положение складывается по разным объективным и субъективным причинам. Но если предприятие просто бездарно управляется, то требуются не льготы по налогообложению, а меры административного характера.
Аналогичным образом, цена на землю и природные ресурсы в сфере местного самоуправления устанавливается в зависимости от их чисто экономической “рыночной” оценки, а не от финансовых возможностей тех или иных предприятий. Думается, что здесь плата должна быть такой, чтобы, в конечном счете, максимизировать общую сумму поступлений в бюджет. При этом соответствующие ресурсы достанутся наиболее экономически эффективным предприятиям. Это требование можно считать пятым принципом сотрудничества органов местного самоуправления с предприятиями, расположенными на их территории.
Следует отметить, что этот принцип вовсе не препятствует предоставлению в отдельных случаях определенных льгот по платежам за ресурсы, если это приведет к позитивному социальному эффекту.
Шестой принцип сотрудничества связан с местными сборами, которые хотя и не являются универсальным регулятором, как местные налоги, но все-таки выступают в качестве существенного источника пополнения муниципального бюджета.
Местными сборами, в отличие от налогов и платежей за ресурсы, трудно что-либо стимулировать. По своей природе они выступают в качестве скорее ограничивающего фактора, который должен действовать избирательно и в определенных пределах. Поэтому связанный с ними принцип можно сформулировать следующим образом: местные сборы устанавливаются из соображений достаточности для пополнения бюджета и элиминации негативных явлений, но не настолько в больших размерах, чтобы подавлять явления позитивные. Например, курортный сбор может расти только до такой величины, при которой число отдыхающих не уменьшается ниже желательного уровня. Сбор за продажу спиртных напитков не должен стимулировать расширение теневого рынка их реализации, и т.д.
Как видим, ни один экономический регулятор не действует универсально и однонаправлено - во всех случаях можно найти конкретное значение соответствующего параметра, при котором следует ожидать максимально полезного эффекта для города или района. Крайности же, как правило, приводят к неоправданным экономическим потерям.
Право муниципалитета устанавливать цены на продукцию и услуги предприятий, находящихся в коммунальной собственности, выступает как неотъемлемое право собственника. В отношении же остальных предприятий наблюдается ситуация двоякого рода. Органам местного самоуправления законодательно может быть предоставлено (делегировано) право устанавливать государственные цены на продукцию и услуги, связанные с обеспечением определенных социальных гарантий в удовлетворении основных потребностей населения, если соответствующие вопросы не решаются централизованно на государственном уровне. Но органы местного самоуправления не могут в административном порядке заставить не принадлежащие муниципалитету предприятия выпускать априорно убыточную продукцию или оказывать убыточные услуги, которые имеют существенное значение для реализации функций местного самоуправления. Поэтому неизбежно наличие требования, которое формулируется в качестве седьмого принципа: право ограничивать цены, неотделимо от обязанности нести связанные с этим убытки. В данном случае речь идет о дотациях из местного бюджета. В противном случае жители просто останутся без соответствующей продукции или услуг, или получат их на “черном” рынке по более высоким ценам. Другими словами, ограничивать цены может только тот, кто гарантирует населению обеспечение соответствующими товарами или услугами.
Вместе с тем, сущностное понимание седьмого принципа, как обязанности муниципалитета погашать фактически сложившиеся по итогам отчетного периода убытки предприятий, чревато резким снижением эффективности последних. Поэтому нелишней будет попытка сформулировать принцип восьмой: дотации предоставляются на основе договоров в виде фиксированной доплаты за каждую единицу произведенной продукции или оказанных услуг, независимо от фактической рентабельности производства.
Исходя из указанных выше принципов взаимоотношений органов местного самоуправления с субъектами других форм собственности можно сделать предварительные выводы. Как ни трудно, но органам местного самоуправления придется осваивать азбуку нормальных цивилизованных экономических отношений. Попытка “вводить элементы рыночных отношений” в традиционные административно- командные структуры, обречена нанеудачу, которая приведет к полной дестабилизации местного хозяйства. Реальным и прагматичным в этом отношении является лишь только внедрение стереотипов противоположного образа действий - введение элементов государственного и муниципального регулирования в изначально рыночные отношения, положенные законодателем в основу функционирования локальной демократии и нашедшие закрепление на уровне конституционных гарантий. При этом следует иметь в виду, что изначально - любое предприятие свободно действовать так, чтобы получить наибольшую прибыль. И уже выступает в качестве вторичного тот факт, что на своей территории муниципальные органы в пределах своих полномочий стремятся создать такие условия, при которых наиболее выгодной для предприятий является социально полезная деятельность. Поэтому последний, девятый принцип необходимо сформулировать так: муниципалитет принимает решения относительно внешних условий деятельности предприятия, но как действовать в каждом конкретном случае, оно решает само.
Чтобы не потерять возможности реально влиять на события, происходящие на локальном уровне, местное самоуправление должно обладать достаточной самостоятельностью - правом принимать решения по кругу вопросов, обеспечивающих выполнение муниципальных задач. Но это уже принцип, относящийся к другой области отношений органов локальной демократии, касающийся взаимоотношений с центральным правительством.
В зарубежных странах удовлетворение потребностей населения также находится в прямой зависимости от финансовой самодостаточности территорий. Основой финансовой автономии муниципалитетов является местный бюджет. В Великобритании собственные бюджеты имеют графства, города-графства, неграфские города, городские и сельские округа; в Германии - общины и города; во Франции - департаменты и коммуны; в Японии - префектуры, районы, города; в Италии, Бельгии - провинции, коммуны; в Дании, Норвегии, Швеции - сельские и городские коммуны и т.д.
Местные бюджеты широко используются органами местного самоуправления для воздействия на экономику, для регулирования хозяйственных процессов, развития культуры и образования, сглаживания социальных конфликтов, трудоустройства населения и решения многих других проблем. Они являются неотъемлемым элементом жизни и позитивного функционирования местных сообществ.
Доходы местных бюджетов обычно складываются из четырех основных частей: налогов, неналоговых доходов, субсидий и дотаций из центрального бюджета и займов.
Одним из наиболее важных источников доходов местных бюджетов являются налоги. Уровень доходов от налогообложения колеблется довольно широко. В Италии, Ирландии и Нидерландах он самый низкий и составляет менее 10% ресурсов местных бюджетов. Иное положение в Бельгии, Франции, Германии, Дании, Великобритании, где доходы от местных налогов превышают 20% бюджетных доходов. Лидирует в этой группе Дания и Франция. Там эта статья доходов превышает 40% [153][137].