В большинстве местных органов правила процедуры предусматривают, что ни один вопрос не может быть рассмотрен советом до тех пор, пока он не будет обсужден в соответствующем комитете.
Местное управление в Англии при всех его недостатках имеет одно большое преимущество - это система комитетов, благодаря которой значительное число выборных советников имеет непосредственную возможность участвовать в местном управлении и приобретает таким путем большой практический опыт, нередко связанный с хорошим знанием насущных нужд населения [64][58].
В Германии сложились четыре основных типа организационного устройства общин: южно - германский совет; магистрат; бургомистр и северо-германский совет [65-69][59].
“Южно-германский совет” (существует в землях Баден - Вюртемберг и Бавария). Представительным органом при таком общинном устройстве является общинный совет, главой исполнительного аппарата и одновременно председателем совета - бургомистр (или обер-бургомистр), избираемый непосредственно населением сроком на 6 или 8 лет. Он наделен значительными полномочиями в сфере планово-финансовой деятельности, в большинстве случаев самостоятельно решает кадровые вопросы. Это позволяет ему оказывать большое влияние на совет.
В ходе непосредственных выборов избирается не только представительный орган, но и правление общины - магистрат. В состав этого органа входят бургомистр и директора департаментов. Оба коллегиальных органа организационно и функционально разделены достаточно четко. Каждый из них наделен полномочиями самостоятельно принимать решения по тем или иным вопросам. В
ряде случаев магистраты вправе опротестовывать противозаконные решения совета, а бургомистр - решения магистрата. До последнего времени эта разновидность организации местного самоуправления действовала в земле Гессен и несколько в видоизмененном варианте в некоторых городах земли Шлезвиг - Гольштиния. С 1993 года бургомистр в земле Гессен избирается населением в ходе непосредственных выборов, а правление - советом общины.
В совет общины входят депутаты, избранные в ходе выборов, и бургомистр, который является председателем этого органа. Он избирается не непосредственно населением, а опосредовано - советом общины, как правило, сроком на 10 лет. Бургомистр является штатным должностным лицом и руководит администрацией общины.
Различают две модификации этого типа: полномочного бургомистра и бургомистра с менее обширными правами.
В первом случае бургомистр по отношению к общинному совету является достаточно самостоятельной фигурой и занимает весьма независимую позицию, несмотря на то, что избирается им. Он является председателем совета, обладает правом дополнительного голоса и правом опротестования решения представительного органа.
Во втором случае влияние бургомистра значительно слабее. Как правило, он лишен возможности, использовать право опротестования. Этот тип организации имеет много общего с типом южно-германского совета.
При такой организации общинного управления все дела общины находятся в компетенции органа представительного органа - совета. Совет контролирует деятельность главы администрации - директора общинной управы. Председатель совета (обычно его называют бургомистром) обладает незначительными полномочиями. Он руководит заседаниями совета и выполняет представительские функции. Даже в больших общинах председатель совета работает на общественных началах.
Эта разновидность организационного устройства общин сложилась в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония. На нее существенное влияние оказало англосаксонское право. Это объясняется прежде всего тем, что обе эти земли после окончания Второй мировой войны находились в пределах британской оккупационной зоны.
Во Франции муниципальный совет из числа своих членов избирает сроком на 6 лет мэра. В коммунах, насчитывающих более 2000 жителей, мэр создает свой аппарат. Ему помогают генеральный секретарь мэрии и его помощник. Мэр является главой местного самоуправления и государственным служащим. Свои полномочия он осуществляет под двойным контролем - муниципалитета и префекта - представителя государства в департаменте. В качестве государственного служащего он доводит до сведения населения законы и обеспечивает их выполнение, принимает участие в наборе в армию, ведает актами гражданского состояния, избирательными списками, выдает лицензии и т.д. Мэр председательствует на заседаниях муниципального совета, управляет муниципальным имуществом, отвечает за его сохранность, подготавливает бюджет, руководит коммунальными работами. Как представитель коммуны, он исполняет решения муниципального совета [70][60].
Поскольку мэр совмещает функции главы местного самоуправления и должность государственного служащего, он не несет ответственности перед муниципалитетом за свою деятельность в качестве государственного служащего и не может быть отстранен муниципалитетом от занимаемой должности. Отстранить его может лишь министр внутренних дел Франции сроком на 3 месяца, а сместить с поста - только правительство Республики.
Иногда такой порядок управления сравнивают с режимом “президентского типа”, так как, будучи избранными муниципальным советом, мэр и его заместители не могут быть им смещены [71][61].
1.3. Модели местного управления и местного самоуправления
В мировой практике к началу XXI века сложилось несколько моделей организации местной власти - англосаксонская (английская или англо-американская), континентальная (европейская или французская), смешанная (”гибридная”) и советская.
Англосаксонская модель сложилась в Великобритании - родине классических муниципальных форм. Она действует также в США, Канаде, Австралии и других странах с так называемой англосаксонской правовой системой. Для неё характерно отсутствие полномочных представителей правительства, опекающих выборные органы на местах. Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им полномочий. Исключается прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим органам.
В ряде стран с такой системой организации местной власти, наряду с представительными органами, непосредственно населением избираются и некоторые должностные лица. Значительными полномочиями при этом наделяются постоянные и временные комитеты представительных органов местной власти. Они могут быть отраслевыми - по конкретным направлениям муниципальной деятельности, функциональными – по наиболее общим, комплексным вопросам (комитет кадров, юстиции и т.п.) и территориальными - по вопросам комплексного развития определенных районов. Работа в комитете, знакомство с рекомендациями и заключениями экспертов дают возможность депутату стать сведущим в определенной отрасли государственного управления, достаточно квалифицированно оценивать правовые акты, устанавливать постоянные и тесные контакты с руководством соответствующих подразделений исполнительных структур и контролировать их деятельность. Вместе с тем, оборотной стороной такой профессионализации депутатов, обретенной в результате постоянной практической деятельности управленческого характера, является сужение круга лиц, причастных к подготовке важнейших правовых решений, поскольку представительный орган обычно следует рекомендациям комитетов и принимает одобренные ими документы.
В Великобритании и ряде штатов США некоторые комитеты наделяются и распорядительными функциями. Они руководят отдельными направлениями муниципальной деятельности, играя фактически роль исполнительного органа.
В странах с англосаксонской моделью утвердился принцип “позитивного регулирования” деятельности органов местного самоуправления, согласно которому они вправе совершать только действия, предписанные законом.
Важным источником компетенции местных органов (в первую очередь в Великобритании) являются судебные прецеденты, во многом регулирующие и конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую актами парламентов.
Несмотря на отсутствие представителя центра на местах, в странах с данной моделью осуществляется общий государственный контроль над деятельностью местных органов. Так, например, в Великобритании такой контроль осуществлялся целым рядом министерств и ведомств, последовательно сменявших друг друга: управлением местных органов власти; министерством планирования города и села; министерством местных правительств и планирования; министерством жилищного строительства и органов местной власти; министерством местных органов; министерством окружающей среды [72][62].
Наиболее распространенной формой государственного контроля над органами местного самоуправления является инспектирование. Например, в соответствии с законом о полиции инспектирование полицейской службы проводится ежегодно министерством внутренних дел. В случае неудовлетворительных результатов проверок правительством может быть санкционирована такая мера, как передача на определенный срок полномочий и служб муниципалитетов другим местным органам или чиновникам, назначаемым министрами. Правительственные органы вправе проводить расследования деятельности муниципалитетов, которые осуществляются соответствующими министерствами в отношении подконтрольных им местных служб. Специфическим органом контроля является учрежденный законом о местном управлении 1974 года комиссар по делам администрации местного управления.
В США функционирование муниципалитетов регулируется исключительно штатами. Правовой статус учреждений, занимающихся вопросами местного самоуправления, различен: от структурного подразделения в одних штатах до департамента в других. Они регулируют финансово-экономическую и правовую деятельность муниципалитетов, обеспечивают их необходимой информацией, рекомендациями и т.п. Наряду с этим, губернаторы многих штатов могут контролировать функционирование органов местного самоуправления путем издания исполнительных приказов, а также накладывать вето на их решения.