Важным средством юридического воздействия правительственных органов на сферу муниципального управления становится делегированное законодательство. Право решать вопросы, подлежащие законодательной регламентации, предоставляется правительству и министерствам. Распространение этой формы регулирования оправдывается ссылками на необходимость большей оперативности в решении назревших вопросов муниципального управления. Такое регулирование осуществляется в форме приказов, инструкций, правил.
В США делегированное законодательство по муниципальным делам не получило столь широкого распространения, как в Великобритании. Однако легислатуры штатов обеспечили административным органам определенные возможности создания новых норм “муниципального права”. В этом отношении весьма показателен Закон о социальной помощи штата Нью-Йорк, который уполномочил управление социальной помощи (административный орган штата) устанавливать нормы по всем вопросам, которые входят или будут входить в компетенцию этого управления и подчиненного ему департамента социальной помощи. Акты муниципальных органов городов и графств должны находиться в соответствии с актами этих учреждений [145][129].
Особое значение для муниципальных органов в Великобритании и в США в качестве нормативной основы деятельности имеют судебные прецеденты по муниципальным делам.
В Великобритании юридической основой судебного регулирования компетенции муниципальных органов служит принцип, согласно которому суды могут проверять законность любых актов и действий муниципальных властей. Наличие у муниципалитета определенных полномочий и правильность их осуществления могут быть поставлены под сомнение, как судами графств, так и магистратами при рассмотрении гражданских и многих уголовных дел. Общие положения, затрагивающие существенные вопросы муниципального управления, формулируются в основном Высоким судом и Апелляционным судом Палаты лордов.
Существуют многообразные формы судебного толкования компетенции муниципалитетов, применяемые в различных случаях. Так, Высокий суд может издать постановление, требующее от муниципального органа каких-либо действий или запрещающее определенные действия в соответствии с принципом «ultra vires» (injunctions). Нередко Высоким судом издаются декларации по муниципальным делам, которые объявляют действия муниципалитета незаконными без применения каких - либо специальных санкций. При определенных обстоятельствах решения по муниципальным делам выносятся судом Королевской скамьи (подразделением Высокого суда).
Такими решениями могут быть приказ - мандамус (“мы приказываем”), требующий от муниципалитета выполнения какой-либо прямо установленной обязанности, затрагивающей интересы частного лица, и приказ - запрещение (order of prohibition, order of certiorary), применяемый при необходимости прекратить или аннулировать административные действия местных властей.
В США судебный прецедент как источник муниципального права является продуктом деятельности верховных судов штатов, Верховного суда федерации и их низовых подразделений. Формы судебного регулирования, применяемые, в США, в основном аналогичны британским вариантам [146][130].
Таким образом, в США и Великобритании судебные прецеденты являются источником муниципального права, что, на наш взгляд, является оправданным. Думается, что судебное толкование придает своеобразную “пластичность” громоздкой системе законодательных норм о муниципалитетах, позволяет приспосабливать ее к изменившимся условиям.
2.2. Законодательная основа местного самоуправления.
Одной из главных особенностей переустройства пост - тоталитарных обществ является дезагрегация государственного управления, его децентрализация в различных аспектах и областях. Наиболее важным аспектом для процессов демократического развития, является, на наш взгляд, сфера местного самоуправления, самоорганизация жителей определенных территориальных единиц для самостоятельного решения их собственных проблем.
На местном (локальном) уровне процесс самоорганизации прежде всего, состоит в формировании внутренних структур муниципального органа, предназначенных для решения стоящих перед ним задач в данных конкретных условиях, а также в изменении этих структур, если со временем изменяются, модифицируются задачи местного самоуправления или условия их решения.
Под муниципальной структурой обычно подразумевают характерный для данного муниципального органа набор основных элементов, взаимосвязанных по некоторым определенным правилам. К этим элементам относятся как жители муниципалитета, так и избираемые ими советы и комиссии, а также назначаемые последними исполнительные органы. Взаимосвязи между этими элементами могут быть определены Природой, Человеком или Господом богом – это не имеет принципиального значения. Значение здесь, прежде всего, имеет инвариантность данного набора элементов и связей между ними во времени на фоне различных изменений внешней и внутренней среды, пока последние не выходят за пределы некоторых критических для данной структуры условий.
Основным образующим фактором, практически определяющим функции и предопределяющим структуру органов местного самоуправления, является законодательство. При этом имеется в виду не только профильный закон о местном самоуправлении, но и совокупность остальных (текущих) законов (о налогообложении, бюджетном устройстве, социальном обеспечении, предпринимательстве, ценообразовании и т.д.), так или иначе связанных с компетенцией и ответственностью муниципальных органов. Все эти законы устанавливают более или менее логичную и более или менее детерминированную структуру взаимоотношений между субъектами государственной и коммерческой деятельности, частными лицами и государством, органами местного самоуправления и центральными органами, органами местного самоуправления и органами государственной власти на местах и т. д.
Благодаря взаимосвязи этих отношений организационные структуры местной власти реализуют функцию самоуправления населения определенной территории, поскольку такое самоуправление, возможно лишь исходя из объективных реальных обстоятельств и допустимо из предписаний действующих правовых норм. При этом само законодательство является более или менее успешным решением некоторой общей проблемы государственного устройства страны.
Необходимость местного самоуправления не вытекает автоматически из существования тех или иных административных районов или других границ мест проживания граждан. Такие границы обычно, в значительной степени случайны и не всегда совпадают с границами реально существующих на местном уровне социально - экономических общностей, характеризующихся определенным характером взаимосвязей внутри себя и с внешней средой. Другими словами, такая общность должна обладать свойством системности. Это означает такой тип взаимосвязей между ее элементами, при котором хотя бы один из параметров любого элемента соотносится хотя бы с одним параметром любого другого элемента. При многообразии свойств и отношений, которыми обладают граждане - жители того или иного объекта административно - территориального деления, однозначное указание границ, требует предварительного ограничения круга взаимосвязей и типов социальных отношений, принятых за основу.
Таким образом, можно прийти к выводу, что административно - территориальное деление государства и установление границ отдельного самоуправления, должно основываться, в первую очередь, на целостности и системном характере тех общественных отношений, регулирование которых делегируется государством на уровень местного самоуправления. Такое делегирование само по себе связано с критериями управляемости систем. Оно неизбежно лишь постольку, поскольку государство является слишком большим в одном из двух отношений:
во-первых, имеющиеся технологии и средства управления не могут обеспечить эффективный контроль за реально существующими параметрами при том числе элементов, которое подлежит контролю;
во-вторых, задержка исполнения во времени, связанная с принятием даже простого решения в “центре” и передачей его на локальный уровень для исполнения, значительно превышает шаг принятия решения и сводит его эффективность к нулю или даже отрицательной величине.
Такое негативное состояние обусловливается, прежде всего, тем, что необходимая оперативная информация не всегда может быть обеспечена при удалении лица, принимающего решение, от непосредственного объекта его регулирующих воздействий. А недостаточно точное представление о реальной ситуации может не только снизить эффективность решения, но и привести к прямому ущербу. Кроме того, возможны большие потери из-за неточности предшествующих решению прогнозов.
Таким образом, является очевидным, что существование местного самоуправления, обеспечивающего эффективное государственное управление очень необходимо для сохранения государства в целом.
Очевидно, что оптимальное деление системы на подсистемы осуществимо сравнительно однозначно только в отношении одной определенной функции (например - здравоохранение). В отношении какой-либо другой функции это деление может быть неприемлемым из-за несовпадения естественных границ (например, этнокультурных, что важно для сферы образования и не так существенно для здравоохранения) и параметров управления. Действительно, данные параметры в соответствии с указанными выше критериями, объективно обусловливают необходимость соответствующего уровня самоорганизации, и, скорее всего, окажутся различными для различных функций. Необходимость координации самоорганизующихся единиц на более высоких уровнях иерархии, вплоть до государства в целом, также обусловливается спецификой выполнения каждой отдельной функции (одно дело – организация работ по вывозу отходов и содержанию в надлежащем состоянии территории, другое - оборона страны).