В. А. Григорьев Местное самоуправление: сравнительно-правовой анализ основ организации и деятельности (стр. 19 из 37)

Из всех параметров, определяющих условия жизни отдельного гражданина, в сферу общественного регулирования попадает их большее или меньшее число. Поэтому степень развития государственности, в определенном смысле, можно характеризовать степенью “обобществления” способов удовлетворения индивидуальных потребностей. Поэтому, даже простейшая модель “идеального” муниципального устройства предполагает создание такого количества самоорганизующихся подсистем, сколько видов потребностей личности рассматриваются на том или ином уровне в качестве предмета общественного интереса, социальной потребности и общественной ответственности.

Внутри каждого социального класса теоретически возможны иерархические структуры, если это оправдано параметрами управляемости. Однако нижний уровень этих структур соответствует объединению граждан государства – жителей определенных территориальных единиц в первичные общественные образования – местные сообщества. При этом верхний уровень таких иерархических структур, создаваемых на территориальном уровне – ни есть высшие органы государственной власти: те или иные проблемы вполне могут решаться на районном или региональном уровне. Таким образом, в местном самоуправлении число регулируемых параметров при переходе к вышестоящим иерархическим уровням обязательно должно уменьшаться. Иначе создается ситуация, не способная к самоорганизации и не устойчивая к внешним воздействиям “перевернутой пирамиды”.

Так как для различных отраслей социальной жизни, реализуемых на локальном уровне и сфер местного хозяйства нехарактерны иерархические взаимоотношения между собой (например, здравоохранение не может подчиняться образованию, или наоборот), то каждой отрасли должна соответствовать иерархия на местном уровне с несовпадающими территориальными границами. Такое обстоятельство нашло свое заметное отражение в системах местного самоуправления США. Следует однако иметь в виду, что требования, обычно предъявляемые к политическому устройству государства, вынуждают идти на компромисс и “подгонять” общественные структуры к административно - территориальному делению страны.

При этом эффективность самоорганизации может иметь серьезную тендендию к снижению, так как внешне навязанные административные границы мешают взаимодействию отдельных частей формирующегося образования (например, произвольное административное рассечение системы энергоснабжения или транспорта), или если эти границы слишком широки, а соответствующий нижний уровень самоорганизующихся единиц не образован (например, чрезмерная централизация управления бытовым обслуживанием).

Здесь непосредственно обнаруживается подход к проблеме взаимоотношения демократических структур и экономических основ существования общества на локальном уровне. Если все виды общественно полезной деятельности осуществляются на базе государственной собственности и в условиях государственной монополии, зависимость учреждений любого рода, так или иначе удовлетворявших потребности населения, от административно - территориальных границ и органов государственной власти будет являться достаточно высокой.

На практике это ведет к усложнению системы муниципального устройства, увеличению числа иерархических уровней, расширению номенклатуры служб и росту аппарата чиновников. Иначе эта система не может своевременно и эффективно реагировать на запросы населения и субъектов хозяйственной деятельности и обеспечивать принятие решений, отнесенных к компетенции государственных структур. В то же время рост и усложнение системы местного самоуправления резко повышают требования к её организованности, техническому оснащению и квалификации персонала, что в конечном итоге ложится чрезмерными затратами на плечи налогоплательщиков, при отсутствии гарантий, что необходимое качество функционирования системы будет достигнуто.

Разгосударствление собственности и более высокий уровень обобществления форм социальной деятельности приводит к большей самостоятельности производителей товаров и услуг от представляющих интересы государства административных структур. Это, в свою очередь, снижает требования к этим структурам и позволяет им быть организационно достаточно простыми, осуществляя свою деятельность без существенных потерь в отношении требуемой эффективности. Таким образом, чем большую часть потребностей населения обеспечивает самоорганизующаяся по своим законам сфера свободного предпринимательства, тем меньше вопросов и проблем остается органам местного самоуправления, тем проще задача моделирования эффективного муниципального устройства.

Однако следует отметить, что чрезмерное упрощение и сокращение муниципального аппарата также неизбежно приводит к снижению эффективности его функционирования, неспособности своевременно решать соответствующие задачи и, в конечном итоге ложится неоправданно большими затратами на плечи налогоплательщиков. То, что эти не давшие необходимого эффекта затраты произойдут в сфере здравоохранения или образования, а не непосредственно в управленческом аппарате местного самоуправления - для жителей определенной территории существа дела не меняют.

Все сказанное выше касается прежде всего общих теоретических предпосылок формообразования самоуправления и его институциональных структур. Основной же практической предпосылкой конституирования локальной демократии является фактическое наличие обусловленных исторически и этнографически территориально - общественных образований: например, городов, островов, прибережных зон и горных долин, центров горнорудной промышленности или летнего отдыха. Таким образом, объективно существующие исторические, географические, этнические, экономические и другие условия предопределяют естественные границы объединения людей в соответствующие социально-политические общности.

Здесь следует учитывать, что сеть административно - территориального деления и демократических институтов государственной власти накладывается не на плоскую однородную равнину, заселенную одинаковыми людьми, а на сложный этнографический ландшафт, являющийся естественным формообразующим фактором для структур местного самоуправления. Недостаточный учет этого обстоятельства в погоне за формальной стройностью схемы неизбежно приводит к большим потерям в эффективности управления, а иногда и к серьёзным конфликтам.

Требование унификации муниципального устройства для страны с различными в разных ее частях этнографическими условиями ведет к созданию бюрократических структур, не способных исполнять предусмотренные законодательством функции местного самоуправления, поскольку они не являются центрами реально существующих самоорганизующихся образований. Вполне логично, поэтому, существование даже в рамках одного государства самых различных форм муниципального устройства.

Как видим, установление границ и иерархии, а также определение компетенции локального самоуправления представляет собой при достаточно профессиональном и заинтересованном подходе очень сложную задачу. Решением этой задачи, прежде всего, является пакет законодательных актов, определяющих процедуру избрания, границы компетенции и способы деятельности местного самоуправления и его органов.

На следующем этапе становления локальной демократии возникает иная большая проблема – проблема внутренней структуризации и организации функционирования муниципальных органов. В решении этой проблемы законодательство может предоставлять большую или меньшую свободу самим муниципалитетам. Однако, представляется обоснованным, что объективные требования необходимой унификации гражданских институтов и процедур вынуждают эту свободу ограничивать. Поэтому основные решения в отношении структуры местного самоуправления часто навязываются самому самоуправлению законом или правительственными постановлениями.

Вместе с тем, думается, что подобное вмешательство (быть может, и неизбежное) ограничивает пространство допустимых решений в отношении структуры местного самоуправленияи, теоретически, не может привести к лучшему результату, чем достаточно квалифицированные собственные решения, принимаемые на локальном уровне. Поэтому, проблема для законодателя, на наш взгляд, состоит прежде всего в том, чтобы либо предложить управленческое решение относительно структуры и компетенции органов местного самоуправления, достаточно близкое к оптимальному, либо оставить местному самоуправлению достаточно свободы искать этот оптимум самостоятельно. Однако, в любом случае внутригосударственное законодательство должно быть достаточно полным, чтобы исчерпывающим образом определить границы компетенции органов местного самоуправления (или, если угодно, пределы компетенции государственных органов - оставив все остальное самоуправлению).

Поскольку муниципальные организмы существуют в интересах своих членов – жителей определенного местного сообщества, более или менее демократическим путем формирующих органы местного самоуправления, общая задача самоуправления распадается на отдельные блоки, реализуемые посредством соответствующих их назначению элементов функциональной структуры.