Местное самоуправление как первичное звено демократии, призвано выполнить задачу укрепления публичной власти: публичной самоуправленческой власти (легализация, становление, развитие, институционализация) и публичной государственной власти (стабилизация, децентрализация и деконцентрация).
Действительно, значительную часть общегосударственных проблем и их остроту можно было бы снять, если бы в стране действовало реальное местное самоуправление. Реальное местное самоуправление способствует формированию гражданского самосознания, развитию инициативы и самодеятельности граждан, становлению системы самопроявления их интересов. Оно также, что не менее важно, формирует гибкую систему локального управления, приспособленную к местным условиям и особенностям, создаёт необходимые условия для реального приближения публичной власти к населению и вовлечения жителей определенных территорий в процесс ее реализации, оберегает и развивает культурные традиции самоорганизации, которые характерны для конкретных территориальных единиц и ментальности населения, скрепляет его прочными духовными узами. Поэтому, справедливым является мнение, согласно которому, объединяя людей для решения локальных проблем, местное самоуправление выступает в качестве важного условия обеспечения социального мира.
До сих пор нет единого мнения относительно социально-правовой природы, сущности института местного самоуправления. Одни ученые-государствоведы понимают под ним власть, сравнимую с властью суверенного государства. Другие, подразумевают под местным самоуправлением только общественное самоуправление. У некоторых сложилось мнение, что местное самоуправление должно существовать в том виде, в каком оно было в советский период – органы местного самоуправления должны являться органами государственной власти на местах, и с реформой самоуправленческих структур они связывают лишь только изменения в наименовании местных советов.
Представляется, что для создания правовых основ эффективного функционирования местного самоуправления необходимо осуществить децентрализацию публичной государственной власти с тем, чтобы локальные вопросы решались населением определенных территорий и формируемыми им органами местного самоуправления самостоятельно и под свою ответственность. Грань между государственной властью и местным самоуправлением проводится потому, что слишком специфичны их задачи и функции а, следовательно, и характер взаимоотношений с людьми. [__] (Григорьев В.А. Пути становления и конституционного закрепления принципа разделения государственной власти и местного самоуправления в Украине//Юридический вестник. – 2001. -№1. - С.84-88). Такой стратегический подход создаст реальные условия, где каждый гражданин страны - житель определенной территории, станет непосредственным участником происходящих на местах социально-политических процессов.
Для становления реального местного самоуправления необходимо обеспечить ему собственную экономическую и финансовую базу. При этом, следует учитывать, что сегодня невозможно создавать экономическую основу местного самоуправления, пополняя состав местной собственности лишь социальными, причем наиболее убыточными объектами. Органы местного самоуправления должны иметь в своем распоряжении и другие объекты социальной и производственной инфраструктуры, землю и иную собственность, способные приносить доходы в местный бюджет.
Общество, основанное на принципах самоуправления, нуждается в четком правовом определении условий своего существования, в четком разграничении компетенции публичной государственной и публичной самоуправленческой власти, местного и общественного самоуправления. Поэтому законодатель, путем принятия соответствующих законов, должен определить правовой статус субъекта местного самоуправления, четче конкретизировать характер взаимоотношений органов местного самоуправления с местными органами государственной власти, определить порядок и условия передачи им отдельных государственных полномочий, в том числе и в форме делегирования, наделить органы местного самоупарвления соответствующими материальными и финансовыми ресурсами.
Поэтому предпринятое комплексное исследование местного самоуправления с современных позиций теории государства и права, положений конституционного, финансового, административного и гражданского права Украины и других государств мирового сообщества, направлено не только на определение общих теоретико-правовых оснований становления и развития местного самоуправления, но и проведение сравнительно - правового анализа современных научных и прагматических концепций организации публичной самоуправленческой власти, что позволяет концептуально восприняв зарубежный опыт, определить ее политико-правовую природу, выявить основания для формирования полномочий органов местного самоуправления, акцентировать внимание на позитивных тенденциях, находящих свое проявление в процессах конституирования и институционализации локальной демократии и на проблемах становления и развития местного самоуправления, требующих нормативного урегулирования.
Раздел 1. Понятие, сущность и организация местного самоуправления.
1.1. Историко-правовые аспекты становления и организации местного самоуправления.
Формирование социально-правового института местного самоуправления имеет идейные и институциональные истоки, связывающие исторически первичные идеи и институты местного управления с современным его состоянием по законам преемственности форм управления и самоуправления человеческого общества, больших и малых социальных групп во времени (исторически) и в пространстве (мировой опыт) [7][7]. Онтология этой проблемы имеет серьёзные исторические предпосылки. Ещё города – государства древней Эллады имели деление на “демесы” – мелкие административные самоуправляемые единицы. В республиканскую эпоху древнеримской истории “municipium” уже обозначали города с правами самоуправления, отсюда в современных США муниципальным, именуется только городское управление.
Следует указать, что местное самоуправление во всём мире, в России и, возможно, наиболее последовательно в Украине и Германии проходило становление и проверку на реализуемость в городах. И это отмечали многие исследователи, которые считали, что современный юридический и политический строй “вытек из средневекового миросозерцания лишь через посредство городов” (О.Гирке), экономическое благосостояние США Алексис де Токвиль объяснял
развитием самоуправления в городах, которые он называл основой страны. Определяющую роль городов в становлении института местного самоуправления отмечали М.С.Грушевский, М.Богословский, М.И.Костомаров [8][8]. Мысль об организации власти в городских общинах и её соотношении с государственной властью начала развиваться ещё в средневековой Европе. Её развитие было связано со стремлением отдельных городских общин, в которых набирал силу торгово-промышленный капитал, выйти из-под юрисдикции землевладельцев, освободиться от их влияния. В связи с этим рождается идея о примате общины над государством, так как общины возникли и сформировались раньше него.
Ещё в 1790 году идеи организации общинного управления были высказаны французом Турэ. Он обосновал их в своём докладе по законопроекту о реформе местного управления в Национальном собрании Франции. Турэ сформулировал два основных положения учения о местном самоуправлении: понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению и понятие о делах государственных, которые передаются государством органам местного самоуправления. Следует отметить, что эти проблемы впоследствии получили своё концептуальное развитие в различных теориях местного самоуправления.
Важнейшие основы учения о местном самоуправлении теоретического характера были заложены в XIX веке. Конституционное движение, взятие на вооружение государством конституционализма, как политико-правовой системы цивилизованной государственности, толчок которому дали Американская и Великая французская революции, привели не только к появлению новых форм организации центральной власти, но и с неизбежностью поставили задачу преобразования местного самоуправления на началах, свободных от сильной бюрократической опеки.
В указанный исторический период получили широкое распространение взгляды на самоуправление Т. Джефферсона, который рассматривал небольшие общины, как идеальную форму становления и функционирования демократической государственности. Такой концептуальный подход породил концепцию “слоеного пирога” государственной власти, согласно которой муниципалитеты признавались четвертой властью, контролируемой законом и судом, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах [9][9]. Исходя из этого, можно сделать вывод, что идея независимости местного самоуправления была крупным теоретическим достижением раннебуржуазного демократизма.
Одним из первых, кто в XIX веке привлек пристальное внимание мировой научной общественности и прогрессивных кругов многих государств мира к проблемам местного самоуправления, был французский государственный деятель, историк и литератор Алексис де Токвиль.
Токвиль посетил Англию и США, изучил жизнь эти двух народов, у которых, как он отмечал, общественная свобода достигла наивысшего развития. Прислушиваясь к мнению представителей различных политических партий, встречая в США много людей, настроенных враждебно к демократическим институтам своей страны, а в Англии - людей, осуждающих аристократическое построение английского общества, А.Токвиль не встретил никого, кто бы ни признавал общественные свободы “высшим условием благоденствия своего Отечества…”. Поэтому, А.Токвиль пришел к выводу, что “самоуправление есть основа гражданственности и благосостояния Великобритании и США”. В своем знаменитом сочинении «Демократия в Америке» он писал: “Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако, истинного духа свободы она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности” [10][10].