В. А. Григорьев Местное самоуправление: сравнительно-правовой анализ основ организации и деятельности (стр. 20 из 37)

При этом всякое управление начинается с определения целей, а выбор конкретных целей, как известно, подразумевает определенный результат социальной активности, достигаемый определенным институционально-функциональным способом. Здесь с самим результатом могут быть сопряжены не только положительные, позитивные последствия (более или менее гарантированное удовлетворение тех или иных общественных потребностей локального характера), но и последствия негативного, отрицательного характера (более или менее вероятные сопутствующие результату факторы и побочные явления, а также вполне возможная бесполезная потеря ресурсов и времени). Однозначная оценка ситуации в будущем невозможна из-за стохастичности (беспорядочности, случайности) системы и окружающей ее среды. Поэтому неизбежен риск при принятии решения.

Исходя из представления о свободе личности и о конкретном жителе-члене местного сообщества, как первичном субъекте права, необходимо согласиться с тем, что принятие важного решения, касающегося его будущего и связанного с использованием принадлежащих ему ресурсов, в условиях неопределенности ситуации и сопряженного с этим риска, является неотъемлемой прерогативой именно каждого этого жителя. Поэтому, кто бы ни занимался исследованием ситуации, проработкой вариантов и формулировкой проектов целей, он должен твердо знать, что окончательное решение должно исходить от жителей-членов местного сообщества. Как это будет сделано, зависит от их соглашения между собой по вопросу способа принятия такого решения - от одной крайности в виде консенсуса при прямой (непосредственной) демократии (что предпролагает полное согласие всех жителей-членов местного сообщества), до другой крайности в виде абсолютного подчинения избранному ими представителю (что предполагает легитимность такого представителя, основанную на полном доверии к нему жителей-членов местного сообщества). Так или иначе, но объективно необходим избранный демократическим путем представительный орган местного сообщества, функционирующий на соответствующей территории (его роль может выполнять общее собрание жителей или отдельное должностное лицо), который принимает решения от имени всего населения, и несет солидарную с ним ответственность за результаты своей деятельности.

При этом следует четко представлять, что основным требованием к представительному органу местного самоуправления выступает его репрезентативность. Он не должен быть компетентнее остального населения в конкретных профессиональных сферах, поскольку его определяющая роль в системе местного самоуправления состоит в выражении воли местного населения там, где уже ничего не может добавить знание. Другими словами, представительный орган осуществляет выбор одного плана из множества возможных решений, среди которых определить наилучшее никаким формальным методом не представляется возможным, что обусловлено многофункци-ональностью задачи. Одним из способов такого решения является введение дополнительного критерия - им служит в данном случае “мнение” депутатов, имеющее вполне объективное значение.

Однако, следует иметь в виду, что поиск такого решения является профессиональной функцией, которая требует достаточной информации и большой аналитической работы. Для выполнения этой функции должен создаваться орган сбора и обработки данных, который на пересечении всех имеющихся знаний и оперативной информации отыскивает оптимальные управленческие решения. Этот орган должен быть компетентным, достаточно мощным и эффективным. Репрезентативность по отношению к населению муниципалитета для этого абсолютно ни требуется. Скорее он должен репрезентативно представлять и “другую сторону” - весь объем имеющихся у местного сообщества, как части социума, знаний и профессиональных навыков, необходимых в сфере муниципального управления.

Здесь следует учитывать тот факт, что организация выполнения решений, т.е. приведение в движение определенных материальных процессов и дальнейшая корректировка этого движения вплоть до достижения поставленной цели (или полного расходования имеющихся для этого ресурсов) представляет собой также глубоко профессиональную деятельность, несмотря на то, что она осуществляется на локальном уровне управления. Деятельность по непосредственному управлению и оперативному распоряжению муниципальными ресурсами неотделима от процессов сбора и обработки информации, о которых речь шла выше.

Поскольку требования к аппарату исполнения решений, в значительной степени совпадают с требованиями к аппарату подготовки решений и они лишь несколько шире, то, представляется вполне целесообразным, с целью экономии различных видов ресурсов и управленческого потенциала, использование на локальном уровне в пределах одного местного сообщества и одного аппарата управления, а именно - управляющего органа местного самоуправления - как для подготовки решений, так и для их реализации. Этот аппарат должен заниматься также ординарной регуляцией процесса, т.е. проверкой работы всей структурно-функциональной системы, анализом её отклонения от заданных значений, разработкой управляющих воздействий и оценкой её эффективности.

Здесь, представляется необходимым, сделать оговорку относительно двух возможных уровней функционирования органа управления в сфере локальной демократии. В одном случае, осуществляя муниципальное управление в узком смысле, этот орган действует как исполнительный саморегулирующийся механизм, произвольно выбирающий внутреннюю стратегию поведения для обеспечения значений выходных параметров, заданных извне от представительного органа. В ситуации дефицита ресурсов необходимая информация о приоритетах также должна быть представлена извне. При этом орган управления не может нести ответственности ни за отдаленные последствия своих действий (если они выполнялись в заданных рамках), ни даже за текущий результат в отношении реального удовлетворения потребностей населения. Поэтому представительный орган вынужден осуществлять непрерывный контроль как за корректностью способов выполнения конкретных заданий исполнительным органом, так и за полученными частными результатами. С одной стороны – они должны соответствовать постановке задачи – ведь именно в этом состоит ответственность исполнительного органа, с другой стороны – они должны эффективно и позитивно влиять на достижение общих целей местного самоуправления – ответственность за это лежит на самом представительном органе.

Во втором случае, осуществляя муниципальное управление в широком смысле, орган управления сам определяет необходимые значения выходных параметров, обеспечивающие достижение общих целей самоуправления в достаточно длительной перспективе. Например, в первом случае заданное представительным органом значение выходного параметра может состоять в следующем: “реализация населению мяса в количестве не менее 300 тонн в месяц”. Если реализована 301тонна, то орган управления свою задачу выполнил и его вовсе не интересует, что жители остались голодными, тем более, если выделенные “сверху” ресурсы для решения задачи использованы. Во втором случае задача должна ставиться иначе: “удовлетворить потребности населения в мясе” - и решена она, может быть также совсем иначе, например, использованием альтернативных возможностей – путем увеличения продажи рыбы и птицы или успешной пропаганды вегетарианства. Контроль со стороны представительного органа ограничивается анализом качества функционирования органа управления, оцениваемого по степени эффективности использования ресурсов для удовлетворения потребностей населения с учетом заданных приоритетов. Ни способы решения отдельных задач, ни их частные результаты для представительного органа, в этом случае, принципиального значения не имеют.

Указанные два уровня, каждому из которых соответствует определенная самостоятельность и сопряженная с ней ответственность, в дальнейшем будут различаться, посредством применения наименований либо “исполнительный орган”, либо “орган управления”. В той или иной реальной ситуации может быть оправдан как один, так и другой вариант. Однако здесь следует иметь в виду, что, во-первых, эти варианты нельзя смешивать и никакой компромисс здесь невозможен (кто принимает решение, сколько в этом месяце реализовать мяса, тот отвечает и за то, чтобы люди были сыты в следующем месяце). И, во - вторых, чисто теоретически достижимая эффективность всей системы управления по второму варианту значительно выше, поскольку допускает более широкий диапазон допустимых действий.

При этом следует учитывать, что первый вариант возможен только для относительно небольших муниципальных образований при относительно благополучной социально-экономической ситуации. Второй же, предъявляет более высокие требования к организации и контролю муниципальной деятельности, а также профессиона-льному составу служащих, но, вместе с тем, он универсален и позволяет получить лучшие и весьма позитивные управленческие результаты во всех случаях. Поэтому, представляется, что для большого по числу жителей местного сообщества и сложного по разнообразию условий местного самоуправления, действующего в достаточно напряженной внутренней и внешней обстановке, практически приемлем чаще всего только второй вариант. Отсюда, при дальнейшем анализе муниципальных структур будет говориться преимущественно о структуре именно “органа управления”.

Основное предназначение такого органа можно определить как оперативное распоряжение ресурсами местного самоуправления для наиболее полного удовлетворения разнообразных потребностей населения с учетом установленных представительным органом приоритетов и ограничений. Из этой достаточно широкой формулировки вытекают следующие функции муниципального органа управления: 1) измерение, учет и прогнозирование потребностей населения, анализ способов их удовлетворения, сопоставление ценностной ориентации, выработка критериев для принятия решений и согласование их с представительным органом;