В. А. Григорьев Местное самоуправление: сравнительно-правовой анализ основ организации и деятельности (стр. 22 из 37)

Следует указать также, что в представительном органе муниципалитета подобных коллизий не возникает, поскольку он не осуществляет непосредственное управление, и принимаемые им решения оцениваются не по степени оперативности и эффективности, а по степени репрезентативности. Они хороши постольку, поскольку отражают мнение и волю избирателей, реализуют право населения на местное самоуправление, а не обязанностью достигать тех или иных “объективных” параметров благополучия. Соответственно, представляется обоснованной позиция, при которой по тем вопросам, по которым избиратели не имеют достаточно выраженного мнения, представительным органом не могут приниматься однозначные и категоричные решения. Принцип внешнего дополнения в данном случае требует не уменьшающих репрезентативность решений депутатского корпуса, действующего в организационных рамках совета либо дополнительных полномочий какого-то элемента локальной системы, а расширения компетенции представительного органа за счет специально организованного в нестандартной ситуации учета мнения жителей (встречи с избирателями и жителями по месту жительства, опросы, местные референдумы). Истина при этом устанавливается голосованием и отражает мнение населения по данному конкретному вопросу.

Для сравнения отметим, что в деятельности муниципального органа управления истина устанавливается специалистами и экспертами, а решение принимается мэром или коллегией и отражает уровень знаний и квалификации ограниченного круга профессионалов. Естественно поэтому, решения представительного органа местного самоуправления могут оказаться неэффективными, ибо они в первую очередь – и это вполне нормально – должны быть популярными. Решения же муниципального органа управления могут оказаться непопулярными, ибо они в первую очередь – и это совершенно необходимо – должны быть эффективными как с точки зрения функционально-управленческой, так и с позиций достижения определенного позитивного социального эффекта.

Следует отметить, что возникающая здесь коллизия является основным противоречием в системе территориального самоуправления, которое может оказаться конструктивным или деструктивным, в зависимости от четкости разделения компетенции и уровня организации взаимодействия между представительным органом местного самоуправления и его органом управления (исполнительным органом). При этом конструктивность противоречия объективно предопределена диалектическим различием и взаимозависимостью выполняемых этими органами функций. Деструктивные же моменты связаны обычно c субъективными факторами.

Поэтому, думается, что одним из возможных методов их преодоления является совмещение роли мэра с ролью фактического лидера представительного органа. Влияние мэра на депутатский совет может способствовать при этом большей эффективности принимаемых последним решений. Обратное влияние совета на мэра, вынуждает последнего больше заботиться о популярности решений, принимаемых возглавляемым им муниципальным органом управления.

Представляется все же, что вся сложность такого совмещения ролей состоит в соблюдении принципа разделения властей на локальном уровне социума. Мэр при этом должен совмещать две роли в одном лице и никогда их не путать. В совете он – в первую очередь, не более чем председательствующий (и даже не обязательно председательствующий) – но ни в коем случае не административный руководитель, как в муниципальном органе управления. И, наоборот, в своей основной роли он - лицо, принимающее решения и организующее принятие всех текущих решений аппаратом управления на основе сугубо профессиональных критериев - и ни в коем случае не выразитель мнения своих избирателей. Голос мэра в совете представителей равен голосу любого другого депутата (независимо от того, выполняет он функции председательствующего или нет). Голос мэра в экспертном совете равен голосу любого другого специалиста (независимо от того, кто возглавляет экспертный совет). Однако принятие окончательных решений от имени муниципального органа управления по соответствующему кругу вопросов в любом случае все же должно оставаться исключительной прерогативой мэра.

Внутренняя структуризация основных блоков муниципального органа управления, как уже отмечалось выше, непосредственно зависит от законодательного определения компетенции и возможных способов действий локального самоуправления данного уровня.

Обобщая сказанное, можно выделить основные типы исполнительных подразделений муниципального органа управления. Во - первых, это будут подразделения, занимающиеся получением и восстановлением ресурсов (строительство жилья или рекреация окружающей среды) - они могут быть специализированы по видам ресурсов и ориентированы в своей деятельности на их максимальный прирост по количеству и качеству. Во - вторых, это подразделения, осуществляющие распределение и контролирующие использование ресурсов - они также специализируются по видам ресурсов (а потому структурно совместимы с первыми), и ориентированы в своей деятельности на оптимизацию использования ресурсов в соответствии с ограничениями и приоритетами, установлёнными блоком стратегического планирования. В - третьих, это подразделения, отвечающие за удовлетворение тех или иных видов повседневных потребностей населения. Они специализируются по группам подведомственных объектов местного хозяйства (а потому структурно не всегда совместимы с первыми или со вторыми).

Представляется, что перспективное проектирование конкретных организационных структур, при всем их возможном разнообразии, должно основываться на правилах подобного типа. В отличие от органа управления, структурируемого по принципу либо общности выполняемых функций, либо общности предметных областей (в качестве которых выступают или источники ресурсов или виды потребностей), внутренняя структуризация муниципального представительного органа должна осуществляться совсем по иным причинам. Следует учитывать, что эти причины также в первую очередь зависят от законодательства, от основ, заложенных в избирательную систему.

Только закон о выборах в органы местного самоуправления отвечает на вопрос, кого представляет депутат. Это может быть население определенной части территории города или района, политическая партия, национальная община или что-либо еще. 0сновные критерии “группировки” депутатов внутри совета не могут выбираться ими произвольно, а должны отражать группировку репрезентируемого им населения по критериям, установленным в законе. В противном случае мнение части избирателей (например, католиков), которое по закону набрало достаточное количество голосов и должно быть представлено в совете, может быть практически поглощено включением одного из их представителей в группу монархистов, а другого - в группу демократов.

В общем случае можно с достаточной строгостью утверждать: группировка депутатов внутри совета не по тому критерию, по которому группируются голоса избирателей, снижает репрезентативность представительного органа и в итоге, нарушает конституционные права граждан.

Группировка же депутатов, избранных от территориальных округов, по специальностям или предметным областям и вовсе опасна - она и приводит зачастую к запутыванию и перепутыванию функций представительного органа местного самоуправления с функциями его исполнительных подразделений, оттеснению от процедур принятия решений блока общего мониторинга и стратегического планирования, снижению эффективности самоуправления, недовольству и конфликтам. Подобная схема взаимоотношений (совпадение предметных областей деятельности между депутатскими комиссиями и “подведомственными” им в этом случае подразделениями муниципального исполнительного органа) возможна лишь тогда, когда депутаты избираются населением или советом по профессиональному принципу непосредственно для работы в конкретном комитете. Тогда роль мэра смещается в политически-представительскую сферу, координация между подразделениями осуществляется на чисто техническом уровне руководителем администрации, а планирование и мониторинг разбиваются по различным направлениям и осуществляются зачастую лишь периодически, в виде разработки отдельных, более или менее глобальных программ. В целом такая организация самоуправления менее эффективна, хотя и может быть оправдана при определенном стечении обстоятельств.

Следует отметить, что изложенное выше является скорее методологией, чем методикой, а потому не может применяться непосредственно, без учета специфики обстоятельств формирования и функционирования структур местного самоуправления. Эти обстоятельства могут существенно отличаться от тех, которые в явном или неявном виде принимаются за норму в данной деятельности. Кроме того, всегда следует иметь в виду роль “человеческого фактора” - инерцию мышления, стремящуюся регенерировать, возродить старые управленческие структуры, и инстинкт разрушения, стремящийся непременно их ликвидировать. В этой борьбе зачастую рождаются муниципальные химеры в структурном отношении отчасти дублирующие старые решения, не приемлемые в новых условиях, а в остальной части представляющие новые “решения”, абсурдные с момента их рождения.