Суть последовательной оптимизации состоит в том, что сначала ищется максимум по одному, признанному важнейшим критерию. При этом некоторые минимально приемлемые значения остальных выходных параметров принимаются как ограничения. Затем найденный таким образом план оптимизируется по второму критерию, но при этом достигнутое на первом этапе максимальное значение первого критерия рассматривается, как ограничение и не может быть уменьшено. Соответственно остаются зарезервированными и необходимые для достижения важнейших целей ресурсы.
Поскольку практическая разрешимость задачи непосредственно зависит от ее размерности, т.е. числа искомых ”неизвестных” и ограничений, применение метода дезагрегации на том или ином этапе государственного строительства практически неизбежно. Десять задач с пятью неизвестными решить гораздо легче, чем одну с пятьюдесятью. Кроме того, группируя неизвестные по принципу ”безразличия” к тому или иному критерию или ограничению можно упростить задачу еще больше - и сделать ее практически разрешимой за приемлемое время. В нашем случае, когда речь идет о государственно - территориальном управлении, существенный выигрыш может состоять и в снижении риска ошибки, благодаря значительно лучшему информационному обеспечению при решении задачи на местах.
Таким образом, с методологической точки зрения задачу управления переходными процессами в пост-коммунистических странах целесообразно разбить на два уровня.
На верхнем уровне, отнесенном к прерогативе государства, должны быть найдены оптимальные значения только по важнейшим критериям, соответствующим эмерджентным характеристикам государства как целостности. При этом в качестве ограничений должны приниматься во внимание лишь минимальные значения некоторых параметров, наиболее существенных на уровне составляющих государство элементов.
Дальнейшая дезагрегация задачи, в принципе, возможна в двух разрезах - отраслевом и территориальном. Для социалистического планирования было бы естественным перейти к отраслевому аспекту, поскольку именно на выходе отрасли достигаются ”целевые показатели” социалистической экономики. Однако при таком подходе не имели бы смысла ни конверсия, ни управление ею. Остается единственный путь, который ведет к человеку и утверждению его права на индивидуальное или групповое управление общественными делами, путем дезагрегации задачи по территориям.
Таким образом, перефразируя известное изречение, мы можем утверждать, что если бы территориального самоуправления не существовало - то его следовало бы создать. Думается, не требует доказательств, что существование самоуправленческих социальных общностей и структур является не только единственным способом жизни в свободном обществе, но и выступает в качестве единственного пути перейти к нему из “развитого социализма”. К сожалению, подобное понимание роли самоуправления в осуществлении экономической реформы нетривиально.
Многое молодые и реформаторские правительства, преисполненные сознанием своей роли и ответственности, стремятся организовать “сверху” все действия по конверсии экономики на локальном уровне. Претензии на самостоятельность органов местного самоуправления воспринимаются ими как помеха, препятствие успешному осуществлению реформ. Так оно и есть, когда роль самоуправленческих организмов, по старой коммунистической традиции, сводится лишь к организации исполнения чужих решений.
Неоптимальность и неэффективность разрабатываемых в центре планов и инструкций, а иногда и их вред для интересов местных жителей могут быть и являются весьма очевидными на локальном уровне. В результате безответственность и безынициативность “низов”, интересы которых откровенно попираются, становятся обычным явлением. Правительство в ответ на это ”вынуждено” создавать и расширять центральный аппарат контроля и принуждения, транспонируя его на места, а жители разочаровываются в органах местного самоуправления, которые ничего не могут решить самостоятельно. В то же время центральные органы не в состоянии справиться с потоком вопросов с мест, который, по сути, они сами на себя направили. Муниципальная реформа блокируется, время уходит, кризис углубляется. И при этом остается неиспользованным огромный интелектуальный и деловой потенциал жителей – членов местных сообществ, ожидающих месяцами и годами, пока суетящийся и разрастающийся государственный аппарат разрешит, наконец, все вопросы.
Следует, однако, отметить, что нелепость ситуации если и не осознается, то ощущается. Тем более что государственные мужи никогда не могут удержаться от соблазна, свалить вину за “блокирование” реформ на локальный уровень. Так или иначе - им приходится передавать (делегировать) на места некоторые полномочия центральной власти. Но делается это зачастую не в соответствии с описанными выше принципами, а в случайном порядке. При этом органы местного самоуправления имеют больше шансов получить полномочия именно по тем вопросам и в тех сферах, которые безнадежно запутаны противоречивым законодательством или практически являются неразрешимыми, из-за отсутствия необходимых материальных или финансовых ресурсов, которые, по той же коммунистической традиции, остаются “наверху”.
Отсутствие последовательного методологического подхода к распределению задач и ресурсов по уровням управления и правового регулирования приводит к тому, что вместо дезагрегации общей задачи управления экономикой в переходный период, которая должна была бы состоять прежде всего в передаче местному самоуправлению прав и ресурсов для решения проблем, отнесенных к локальному уровню, “дезагрегируется” лишь ответственность, что естественно приводит к обратному результату - фактической безответственности органов местного самоуправления за состояние дел в локальной экономике.
В то же самое время, оставшиеся у правительства права не могут быть эффективно использованы по той простой причине, что размерность задачи слишком велика, а ее информационное обеспечение является крайне неудовлетворительным. Делом на практике правят случай, полезные связи, знакомства или “подарки” - все это возможно и приведет, в конце концов, к рыночной экономике, но далеко не оптимальным путем и в неблизкой временной перспективе.
Исходные различия в местных обстоятельствах и диспропорции в региональном развитии, о которых говорилось выше, приводят к тому, что любое “универсальное” решение центральных властей, будь-то законодательная процедура, постановление о налогах или план инвестиций, будет воспринято по разному в разных городах и районах. Да и объективно, эти решения будут в разной степени эффективны для различных условий.
В свое время много критиковалась сталинская политика тотальной коллективизации, невзирая на специфику местных условий и традиций. В настоящее время приходится слышать не менее резкую критику в отношении тотальной деколлективизации, приводящей к ликвидации не только малоэффективных колхозов, но и высокопродуктивных хозяйств при весьма ограниченных возможностях для развития фермерства.
Следует отметить, что в подобных случаях центральные власти пытаются иногда компенсировать вред “универсализма” путем принятия специальных поправок и оговорок относительно отдельных регионов. Представляется, что этот путь к успеху также привести не может. С одной стороны, он вызывает справедливое недовольство, ибо волей правительства ставит регионы и их жителей в различные экономические условия (для кого-то всегда менее благоприятные). С другой - лишает жителей конституционного права самостоятельно решать вопросы местного значения (раз уж решение касается только данного региона, города или района). А унаследованное от коммунистического прошлого представление о том, что “в центре и наверху” сидят самые умные и сознательные чиновники, которые лучше знают, как жить “внизу” - увы, не более чем иллюзия.
Кроме того, выражаемые правительством “интересы государства”, часто входят в явное противоречие, комплицируют с интересами местных жителей. В результате, местные и центральные власти могут оказаться в роли противников, препятствующих друг другу в решении их насущных проблем.
На основе сказанного, можно сформулировать некоторые принципиальные подходы к проектированию стратегии глобальных преобразований переходного периода, следование которым, как представляется, могло бы реально уменьшить остроту регионально-локальной дилеммы и привести к более эффективным управленческим решениям в целом.
Первый подход – практическая реализация принципа исключительной компетенции центральных властей - требует решения на верхнем уровне не тех вопросов, которые “касаются всех”, а только вопросов, которые связаны с осуществлением функций государства как единого целого.
Второй подход, заключающийся в реализации принципа минимального регулирования - требует, чтобы даже в пределах исключительной компетенции центральных властей, принимаемые решения устанавливали лишь минимальные ограничения и требования, обеспечивающие защиту общегосударственных интересов.
Третий подход, состоящий в реализации принципа минимального отчуждения ресурсов – требует, чтобы часть общенациональных ресурсов, находящаяся в непосредственном распоряжении центральных властей, не превышала величины, необходимой для осуществления общегосударственных функций.
Четвертый – реализация принципа максимального разнообразия форм - требует создания законодательных предпосылок для полной свободы любых субъектов (элементов, подсистем) государства в выборе различных форм организации их деятельности, поскольку это не вступает в противоречие с исключительной компетенцией центральных властей.
Пятый – воплощение на практике принципа партнерства - требует превращения регионов, местных сообществ, отраслей производства и других элементов общественного организма из объектов, в субъекты реформы. Каждый из них должен иметь возможность и стимулы планировать и осуществлять мероприятия, связанные с общей конверсией, по своему усмотрению и под свою ответственность. При этом резко увеличиваются шансы на нахождение наиболее эффективных форм функционирования и развития таких субъектов, с их последующим распространением на другие субъекты социального реформирования. Неудачные решения сами собой элиминируются. Кроме того, значительно более полно могут быть учтены специальные обстоятельства и местные условия.