2.4. Социальная политика и социально-политическая основа местного самоуправления.
Органы местного самоуправления развитых демократических стран принимают активное участие в разработке и реализации социальной политики. Ее результативность во многом зависит от рациональности и четкости разделения функций и полномочий между различными уровнями власти.
Следует отметить, что муниципалитеты в различные исторические отрезки времени имели неодинаковые условия исполнения социальных функций. Это зависело от политических процессов, проходивших в странах демократии. Так, например, в США периода 70-х - начала 90-х годов ХХ века возобладала общая тенденция децентрализации. Она сопровождалась ростом самостоятельности органов местного самоуправления в проведении государственных социальных программ. Отказ федерального правительства от ряда своих полномочий в пользу местного самоуправления был обусловлен тем, что именно органы муниципальной власти, каждодневно и непосредственно сталкиваясь с социальными проблемами американцев, могут более оперативно и эффективно их решать.
В настоящее время в США через бюджеты органов местного самоуправления осуществляется финансирование 68% государственных расходов на образование (в том числе 99% затрат на начальное и среднее образование), 41% государственных расходов на здравоохранение, 38% на строительство и содержание шоссейных дорог, 74% на содержание полиции, 100% на пожарную охрану [164][148].
Деятельность органов государственной власти всех уровней (федерального, штатного) и органов местного самоуправления в социальной сфере, охватывает социальное страхование, социальную помощь и социальные услуги (образование, здравоохранение, подготовка кадров, жилищное строительство).
В компетенции штатов и органов местного самоуправления находится страхование по временной нетрудоспособности, по безработице, по производственному травматизму и профессиональным заболеваниям, а также программы пособий на детей.
В США правительства штатов и органы местного самоуправления участвуют в финансировании и реализации двух крупнейших государственных программ медицинского страхования - Медикэр и Медикэйд. Программа Медикэр охватывает лиц в возрасте 65 лет и старше, инвалидов, застрахованных по общей программе социального страхования; программа Медикэйд - прежде всего, беднейшие слои населения с доходами ниже официальной черты бедности. В конце 80-х годов ХХ века программа Медикэр распространялась на 33,5 млн. человек, Медикэйд - на 23,5 млн. человек [165][149]. К концу ХХ века, в связи со значительным профицитом государственного бюджета США, общее количество лиц, охваченных такой помощью возросло на 18%.
Органы местного самоуправления в социальной сфере играют важную роль в развитии школьного образования. В США непосредственное руководство деятельностью начальных и средних школ лежит главным образом на школьных округах, объединяющих большинство школ. Школьные округа управляются школьными советами, состоящими из 5-7 человек. Большая часть школьных советов избирается населением. Совет разрабатывает основы образовательной политики в своем округе, школьный бюджет, размер налогов, взимаемых на нужды школьного образования. Советы школьных округов распоряжаются субсидиями от федерального и штатных правительств на образование, нанимают преподавателей. В их функции входит строительство школьных зданий, разработка местных стандартов образования и контроль за их реализацией, изыскание средств и формирование бюджета.
В настоящее время на школьные округа приходится около 80% всех расходов по содержанию школ и свыше 50% конечных расходов на образование в целом. Расходы школьных округов на начальное и среднее образование покрываются за счет специального (целевого) местного налога на собственность, субсидий штатов и целевых субсидий федерального правительства.
В непосредственной компетенции муниципалитетов находится оказание услуг по уходу за детьми дошкольного возраста, организация детского питания, планирования семьи, помощь умственно отсталым лицам, оорганизация профилактики и лечения психических заболеваний и т.д. Как правило, указанные услуги оказываются детям из семей с низкими доходами и из семей безработных.
В ведении муниципальных органов (полном или частичном - в зависимости от законодательства штатов) находится программа оказания чрезвычайной помощи населению. К получателям чрезвычайной помощи относятся бедняки, слепые, нетрудоспособные и иждивенцы, испытывающие нужду в срочной помощи. В американских городах в основном используются два вида такой помощи: прямая денежная (примерно 160 долларов в месяц) и натуральная (продовольственные карточки, помещение в больницу и т.д.).
В ряде случаев органы местного самоуправления оказывают косвенную социальную поддержку группам населения с низкими доходами - главным образом путем освобождения от различных налогов.
Во Франции важным структурным инструментом оказания социальной помощи на местном уровне является организация отделов социальной помощи (ОСП), базовые организации которых обязательно имеются в каждой коммуне. ОСП находятся в двойном подчинении - префектуры и мэрии. Их деятельностью руководит административная комиссия, состоящая в равной пропорции из членов, назначаемых мэрией и генеральным советом. Президентом этой комиссии является мэр.
В небольших коммунах, имеющих менее 2 тысяч жителей, среднегодовой бюджет ОСП составляет около 40 тысяч франков. Основными видами помощи в них являются предоставление пособий (от 50 до 100 франков) в исключительных случаях (в 20% коммун), продовольственная помощь (в 29% коммун), новогодние подарки (в 70% коммун) [166][150].
В коммунах, численность населения которых колеблется от 2 тысяч до 25 тысяч человек, размер бюджета ОСП в среднем оценивается в 630 тысяч франков. Деятельность ОСП в этих коммунах в основном направлена на предоставление помощи в исключительных случаях, как правило, в натуральной форме (новогодние подарки - в 73% коммун, продовольственные посылки - в 40%, одежда - в 10% и т.д.). Получателями пособий являются пожилые люди (53% бюджета), безработные и инвалиды. Значительное развитие в последнее время получают предоставление помощи по хозяйству и выплата минимального гарантированного дохода некоторым категориям малоимущего населения [167][151].
В крупных коммунах, число жителей которых превышает 25 тысяч человек, бюджет ОСП составляет значительную сумму - около 9,5 миллиона франков. В этих коммунах предоставление социальной помощи в натуральном виде в последнее время уступает место регулярным выплатам индивидуальных пособий с целью обеспечения неимущих минимальным уровнем доходов.
Одной из главных задач ОСП является координация действий между различными организациями и ассоциациями муниципалитетов.
В социальной сфере существует два типа ассоциаций, действующих по совершенно разным направлениям. Ассоциации первого типа были созданы для компенсации недостаточной работы властей по оказанию ряда услуг и для выявления новых видов потребностей населения (помощь по хозяйству, присмотр за детьми, предоставление юридической и административной информации и т.д.).
Ассоциации второго типа, как правило, заняты эксплуатацией оборудования, предназначенного для коллективного пользования в социальной сфере, наймом работников новой квалификации, непредусмотренных в штатном расписании, и т.д.
Работа ОСП часто опирается на поддержку ассоциаций, как первого, так и второго типов. Между ними заключаются договоры о совместной деятельности или о разделении функции.
Таким образом, структура социальной помощи, оказываемой во Франции на местном уровне, выглядит следующим образом:
1. Индивидуальная помощь: денежная помощь в исключительных случаях, регулярные пособия; помощь в натуральном виде - новогодние подарки, продовольственные пакеты, одежда.
2. Коллективная помощь: помощь по хозяйству; раздача питания на дому; уход сиделки; организация досуга и другие виды услуг.
Важнейшим направлением социальной политики во всех зарубежных странах с развитой рыночной экономикой является жилищное строительство.
Так, в США муниципальные органы принимают участие в оказании помощи в решении квартиного вопроса многодетным и молодым семьям, пенсионерам, инвалидам и т.д. Эта помощь реализуется в следующих формах: строительство дешевых многоквартирных домов с частичной или полной платой за квартиру (в зависимости от доходов семьи); полная или частичная плата за квартиры, арендуемые малоимущими; предоставление льготных кредитов малообеспеченным слоям населения для покупки собственных недорогих домов.
В Германии местные органы власти содействуют обеспечению граждан жильем не только путем строительства новых домов, но и выплачивая определенную сумму компенсации на оплату квартир. Это имеет место, прежде всего, по отношению к иммигрантам и специалистам необходимого профиля [168][152].
Во Франции выборные лица на местах, в особенности мэры, управляют и распоряжаются земельными участками, а также выдают разрешения на новое строительство. Через механизм муниципального управления они оказывают влияние на распределение 20% жилищного социального фонда. Мэрии, имея собственную стоительную службу, могут предоставлять жилье, определять уровень налогов или арендной платы за его использование или покупку, решать другие жилищные вопросы населения. Они управляют также системой оказания помощи лицам съемщикам жилья, находящимся в затруднительном положении, через социальные службы муниципалитета и различные комиссии [169][153].