Однако, вряд ли можно полностью согласиться с приведенными теретическими выкладками. Поэтому взгляды Р. Гнейста на природу местного самоуправления не получили широкой поддержки, а многие государствоведы были с ними не согласны. Так, Н.М. Коркунов писал, что Р. Гнейст придает исключительное значение экономической зависимости должностного лица органа самоуправления. В противоположность Гнейсту, Н.М. Коркунов считал, что занимая государственную должность, чиновник имеет не только материальные выгоды. Пользуясь своими полномочиями, должностное лицо помимо вознаграждения получает существенные дополнительные личные выгоды. Например, землевладелец, наделенный судебной властью (мировые судьи в Англии), получает возможность пользоваться предоставленными ему полномочиями в своих личных интересах. Поэтому, и не получая вознаграждения, он не меньше оплачиваемого чиновника заинтересован в удержании за собой должности, дающей ему существенные преимущества.
В случае же, если назначение на должность осуществляется государством, то стремление сохранить ее за собой неизбежно приводит чиновника к прямой зависимости от правительства. К тому же система безвозмездных должностей порождает зависимость органов местного самоуправления от имущих слоев населения, представители которых только и могут выполнять обязанности должностных лиц без вознаграждения. Следовательно, сущность самоуправления не может быть сведена к особому положению должностных лиц (выборных или бесплатно выполняющих свои обязанности).
Поэтому, особую роль в становлении государственной теории местного самоуправления, сыграло положение, сформулированное Л. Штайном, согласно которому, главное условие самостоятельности органов самоуправления заключается в том, что они являются не органами правительства, а органами местного сообщества, на которые возлагается выполнение определенных задач государственного управления. Во второй половине XIX века оно стало господствующим в юридической науке.
По мнению В.И. Фадеева, большинство ученых поддерживали позицию Л. Штайна именно потому, что он как раз и видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.
Но несмотря на определенные концептуальные достижения, научный поиск основ становления местного самоуправления продолжался. В начале XX века последователем Р. Гнейста выступил немецкий ученый Нейкомп, который на основе анализа прусского законодательства пришел к выводу о том, что самоуправление есть независимое от министерского управления, подчиненное лишь законам страны, не получающее инструкций ни от какой высшей власти управление делами местности. В самоуправлении он видел противоположность министерскому управлению.
Другой немецкий ученый, Г. Еллинек, считал общим признаком самоуправления то, что оно является публичным управлением “посредством лиц, не находящихся в постоянном профессиональном служебном отношении к тому публичному союзу, управление которым они ведают” [21][21]. Следовательно, делает вывод Г. Еллинек, управление осуществляется не профессиональными чиновниками, а почетными гражданами.
В своей книге “Общее учение о государстве” он пишет, что обязанность отдельных индивидов к несению службы не основана, как у профессионального чиновничества, на постоянном служебном отношении, а основана на общей обязанности граждан к подчинению велениям государства. Она существенно вознаграждается тем особым почетом, с которым связано отправление функций государственного органа. Лица, призванные к несению такой службы, есть почётные должностные лица, призванные как таковые к отправлению определенной должности и поэтому не сменяемые. По общему правилу они подчинены только закону и закономерной распределительной власти, а не регламентам и инструкциям высших установлений и таким образом более независимые по отношению к центральной власти, чем профессиональные чиновники [22][22].
Что касается структуры органов местного самоуправления, их компетенции, то, согласно Г. Еллинеку, община имеет свои собственные права (право устанавливать собственные органы, принимать членов, управлять имуществом и т.д.), а также одновременно выполняет отдельные государственные функции, так как государство пользуется общиной для своих целей, вводит ее в свою административную организацию. Отсюда Г. Еллинек делает вывод, что община имеет свою собственную компетенцию и компетенцию, порученную ей государством.
Согласно этому подходу правительственные учреждения являются органами государства. Они предназначены только для того, чтобы исполнять его волю. Между государством и его органами невозможны юридические отношения, закрепляющие взаимные права и обязанности. Правительственные учреждения призваны выражать только права государства, выполнять только его обязанности. В их деятельности непосредственно проявляется деятельность государства.
Другое дело органы местного самоуправления. Они, хотя и входят в состав государства и подчинены ему, являются особыми юридическими лицами, обладающими определенными правами и обязанностями. Они наделены собственностью, имеют право самостоятельно вступать в имущественные отношения. В отличие от правительственных учреждений, органы местного самоуправления существуют не только для исполнения функций государственного управления. Они выражают также особые интересы населения, проживающего на подведомственной им территории. Эти интересы могут не совпадать с интересами государства, и поэтому полномочия государственных органов и органов местного самоуправления разграничиваются правовыми нормами, что придает взаимоотношениям между государством и самоуправляющимися единицами характер юридических отношений. Органы местного самоуправления не подчиняются прямым распоряжениям государства. Они самостоятельно принимают постановления (которые, могут быть в рамках закона отменены или изменены), не получая непосредственных указаний от правительственных органов.
Следует отметить, что государственная теория оказала значительное влияние на развитие учения о местном самоуправлении в XIX и ХХ вв. К числу наиболее авторитетных ее сторонников относились А.Д. Градовский, В.П. Безобразов и Б.Н. Чичерин (в конце своей научной деятельности) [23][23].
Так, А.Д. Градовский особо подчеркивал политический смысл понятия “самоуправление”. Он был убежден в том, что государство, передавая некоторые из своих функций органам местного самоуправления, обязано предоставить им возможность осуществлять “акт власти” (то есть действовать на правах государственной власти). А.Д. Градовский также выступал за предоставление земствам в определенных законом пределах самостоятельности и властных полномочий [24][24].
В.П. Безобразов, в свою очередь, трактовал бюрократические и самоуправленческие учреждения как “двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти”. Главный недостаток Положения 1864 года он видел в том, что земские учреждения не были введены в общую систему государственного управления, а поставлены “подле нее...”. По мнению В.П. Безобразова, земским органам было дано “много воли и никакой власти”. Их слабость он объяснял отсутствием у них “правительственных” прав [25][25].
Исследуя проблемы местного самоуправления, Б.Н. Чичерин трактовал земства как юридические лица, которые государство учреждает для удовлетворения общих потребностей. Он признавал за ними значение общественных союзов, которые управляются
“издаваемыми государством законами и состоят под контролем государственной власти, но существуют для удовлетворения особых интересов известных лиц или местностей”. Им проводилась мысль, что государство получает выгоду, приобретая помощника в лице местного самоуправления. Оно “избавляет его от лишнего бремени, исполняя то, что без этой помощи легло бы на собственные его органы”. В случае недостаточной эффективности деятельности земских учреждений “государство может, не забирая дела в свои руки, приходить на помощь... или же восполнять пробелы собственными учреждениями не в виде замены, а в виде завершения и усовершенствования общественной инициативы” [26][26].
Следует указать на то, что определенным влиянием в XIX в. пользовалась юридическая теория, возникшая на базе государственной теории местного самоуправления [27][27]. В основном ее отличительным признаком было то, что ее апологеты сводили сущность местного самоуправления к одному основному признаку – самостоятельности самоуправляющихся единиц, которые являлись обособленными от государства публично-правовыми юридическими лицами. Они считали, что права органов местного самоуправления неотъемлемы и неприкосновенны для государства. Органы самоуправления, по их мнению, осуществляют волю не государства, а местных сообществ. У общин имеются особые цели и интересы, которые отличаются от целей и интересов государства.
Вместе с тем, эта теория имела целый ряд «слабых» мест: во-первых, неприкосновенность прав органов местного самоуправления существовала только для конкретных органов администрации, но не для самого государства, которое вправе законодательно изменить их или вовсе отнять; во-вторых, самоуправляющиеся единицы, являясь субъектами предоставленных им прав, так же, как и органы государственной администрации, подлежат контролю правительства; в-третьих, невозможно реально определить критерии, с помощью которых, можно было бы установить, какие функции, исполняемые органами самоуправления, соответствуют их собственным интересам, а какие - интересам государства (разграничить эти две сферы стремилась и общественная теория самоуправления).