Исследуя теории местного самоуправления, известный русский правовед Н.И. Лазаревский пришел к выводу, что каждая из рассмотренных выше теорий верна “в том смысле, что ею указывается на признак, встречающийся в самоуправляющихся единицах и имеющий для них существенное значение, но каждая из этих теорий была неверна в том, что возводила указанный ею признак в основной и исключительный” [28][28]. Исходя из этих соображений, он сформулировал, на наш взгляд, комплексное определение сущности местного самоуправления, как формы децентрализованного государственного управления, при которой “тем или иным способом обеспечены как действительная независимость от коронной администрации, так и связь этих органов с местным населением” [29][29].
Согласно взглядам Н.И. Лазаревского, сущность самоуправления состоит в следующем:
а) самоуправление есть деятельность, состоящая в исполнении местных задач государственного управления;
б) самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению государства;
в) самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством;
г) органы самоуправления являются органами и представителями самого государства.
В целом необходимо отметить, что русские правоведы уделяли большое внимание исследованию правовой природы и проблем становления и развития самоуправления. Так, еще в 1866 году Б.Н. Чичерин в своей работе “О народном представительстве” утверждал, что местное самоуправление должно согласовываться с центральным управлением, поскольку государство требует единства действий, прежде всего, в ходе внутренних дел. Отдельные местности имеют свои особенные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением. Но, с другой стороны, местные интересы находятся в тесной связи с государственными интересами, поэтому самоуправление не может быть исключительным началом местных учреждений.
Настоящей почвой для самоуправления Б.Н. Чичерин считал федеративную республику, так как именно при таком государственном устройстве местное самоуправление наилучшим образом согласуется с верховным началом государственной жизни [30][30].
По мнению другого дореволюционного правоведа М.И. Свешникова, в проблеме самоуправления необходимо выделять три основных вопроса: “Его компетенцию, организацию и контроль. Компетенция самоуправления должна обнимать все дела местной администрации, которые могут быть переданы в местное заведование. Организация самоуправления — выборная система территориального представительства. Далее, необходимо установить то общее правило, чтобы контроль над местным самоуправлением был вверен какому-либо компетентному учреждению. Для самостоятельности администрации необходимо, чтобы контроль был над законностью, а не над целесообразностью местных самоуправляющихся органов” [31][31].
Впоследствии его позицию поддержали и другие ученые, утверждавшие, что задача самоуправления — это обеспечение целесообразности в управлении, задача административной юстиции — обеспечение правомерности в нем.
В начале XX века в юридической литературе стал подниматься вопрос о расширении нормативной функции органов самоуправления. В частности, И.И. Евтихиев в одной из своих работ пишет, что деятельность самоуправляющейся единицы предполагает не только выполнение одной административной, но и нормативной функции. Орган самоуправления вправе издавать общие правила, определяющие его деятельность, в пределах конституционного закона. Ценность той или иной системы самоуправления, согласно И.И. Евтихиеву, определяется в значительной степени тем, насколько широки пределы пользования нормативной функцией [32][32].
Таким образом, можно сделать вывод, что юристы-государствоведы конца XIX - начала ХХ вв. достаточно подробно исследовали сущность и дефинитивную характеристику местного самоуправления, опираясь на позиции государственной теории. При этом самоуправление не оставалось отвлеченным, чисто теоретическим понятием, оно имело глубокое практическое значение. Уже в тот период многие государственные и общественные деятели считали, что в основе конституционного устройства государства должно лежать широкое местное самоуправление, а также то, что взаимоотношения между центральными и местными органами должны строиться на равноправных началах.
Проанализировав аргументы различных теорий местного самоуправления до 1917 года по поводу соотношения местного самоуправления и государственного управления, сформулированные учеными разных стран Европы, представляется возможным сделать ряд выводов с учетом актуальности этой проблемы в настоящее время.
Думается, что все теории, пытавшиеся провести четкую разделительную линию между местным самоуправлением и государственным управлением, по сути своей, сводились к одному и тому же. Определялся какой-либо один признак, обеспечивающий органам местного самоуправления самостоятельность по отношению к государственным органам, и ему придавался характер доминирующего.
Многолетний опыт формирования и развития концептуальных теорий местного самоуправления, осуществление местного самоуправления на практике, позволяют сделать вывод, что проведение четкой границы между местным самоуправлением и государственным управлением необоснованно. В связи с этим, формула, рассматривающая органы местного самоуправления как субъект исполнительной власти в системе разделения властей, по нашему мнению, позволила бы избежать опасности низведения этих органов до хозяйствующих субъектов на соответствующей территории. Самостоятельность органов самоуправления, как показывает исторический опыт, зависит в большей степени не от теоретического их не включения в систему органов государственной власти, а от признания за ними собственных властных полномочий, наличия у них соответствующей материально - финансовой базы.
Следует также указать на то, что после Октябрьской революции 1917 года идеи местного самоуправления активно развивались. Основой их развития служили тезисы В.И. Ленина по этому вопросу, которые опирались на положение, выдвинутое К. Марксом, о том, что объединение коммун во Франции в 1872 году позволяло формировать национальное представительство для выполнения общих функций. Тогда местное самоуправление не выступало уже в качестве противовеса государственной власти, а посредством его обеспечивалось управление народом посредством самого народа. При этом К. Марксом указывалось на необходимость того, чтобы постепенно, но неуклонно все трудящееся население привлекалось к участию в управлении государством. Идея привлечения все большего числа граждан к непосредственному и ежедневному несению тягот по управлению государством связывалась с идеей отмирания государства, управления обществом посредством самого общества.
Теоретическая мысль в этот период развивалась двояко. С одной стороны, местное самоуправление исследовалось с точки зрения его самостоятельности и взаимоотношений органов местного самоуправления с центральными органами. Так, например, А.И. Елистратов в 1922 году в своей работе “Очерк административного права” писал: “...в применении к административному аппарату государства самоуправление означает построение административных учреждений на началах известной их самостоятельности, в пределах закона, и теснейшей их связи со сложившимися территориальными, хозяйственными и иными группировками населения, но при этом самостоятельность самоуправления не следует отождествлять с какой-либо независимостью органов самоуправления от государственной власти” [33][33].
В работах советских ученых того периода подчеркивалось, что относительная самостоятельность органов самоуправляющейся единицы отличается только степенью своей зависимости от прочих циклов административных установлений. Поэтому большинство из них склонялись к государственной теории самоуправления.
С другой стороны, во второй половине 20-х годов ХХ века стали появляться работы, в которых высказывалось мнение, что если термин “советское самоуправление” еще сохранился, то это явилось только результатом неполной ясности проблемы. Постепенно и все более зримо появлялись идеи, отрицающие это понятие. Развитие государства пошло по такому пути, при котором самостоятельности территорий не было места. Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по самой своей природе государством централизованным.
В результате упомянутых выше тенденций, развитие теоретических и практических наработок местного самоуправления на территории СССР задержалось в своем развитии на долгое время. В 30—40-е годы ХХ века во многих научных исследованиях отбрасывается сама идея самоуправления. И только в начале 50-х годов, впервые в работе советского ученого С.Н. Братуся “Субъекты гражданского права” вновь появляется само понятие “самоуправление”, правда, самоуправление здесь связывалось с деятельностью местных Советов депутатов трудящихся. Указывалось, что “Советы являются также и местными органами власти, т.е. самоуправлением в подлинном смысле”.