Проблема взаимоотношений человека и государства, роль человеческого фактора в развитии социалистического самоуправления стали объектом исследований советских ученых. В них в конце 80-х годов указывалось, что предметом особой заботы должно стать совершенствование процессуально - правового механизма взаимоотношений граждан с государственными органами, упорядочение на законодательном уровне организационных форм участия граждан в территориальном самоуправлении [39][39].
Многие исследователи этой проблемы указывали, что “личность имеет самостоятельное значение, обладает высшей социальной ценностью”. Как известно, эти же проблемы имеют особое значение и актуальность и в наши дни.
Таким образом, и в таких непростых исторических условиях происходило развитие теории самоуправления в 80-е годы ХХ века. Законодательство России, Украины, Белоруссии начала 90-х годов уже исходило из позитивного опыта советской представительной системы, а также из существующих к этому времени в большом количестве различных теоретических разработок зарубежных ученых, которые трактовали местное управление как относительно децентрализованную форму государственного управления и дали толчок для возникновения ряда современных концептуальных подходов к перспективам развития местного самоуправления.
Так, например, финские ученые, подчеркивая связь местного самоуправления с государственной организацией, в то же время отмечали: “Между тем в правовой теории не нашлось общего мнения в том, как надо понимать положение муниципального самоуправления в государстве. Одни подчеркивают, что право коммун на самоуправление определено государством в законодательстве, и коммуны, таким образом не обладают суверенным правом на управление своей территорией, как государство. Другие придерживаются той позиции, что коммуна и государство равноправны и существование их не зависит друг от друга. Фактом остается, что традиции местного самоуправления старше традиций государства. Следовательно, нецелесообразно подчеркивать положение государства как органа, который дал право на самоуправление, и представлять его как первоначальный субъект общественного правления” [40][40].
По этому вопросу О.Е.Кутафин и В.И.Фадеев отмечают, что “двойственный характер деятельности органов местного самоуправления (самостоятельность в чисто местных делах и осуществление определенных государственных функций на местном уровне) нашел свое отражение в теории “дуализма муниципального управления”. Сущность этой теории в том, что, раз муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов, следовательно, они должны действовать как инструмент государственной администрации.
В основе теории ”социального обслуживания”, имеющей широкое распространение в государствах Западной Европы и нашедшей значительное количество сторонников на постсоветском пространстве, делается ставка на осуществление органами местного самоуправления одной из основных своих задач: организация обслуживания населения, предложение различных услуг своим жителям. Главной целью всей деятельности местного самоуправления эта теория считает благосостояние жителей коммуны.
Наряду с названными современными теориями местного самоуправления существовали и существуют различные “социал-реформистские муниципальные концепции”, которые исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления.
Весьма конструктивной теоретической и нормативной базой для становления идей о местном самоуправлении в постсоветской Украине явилась Европейская хартия о местном самоуправлении, разработанная и принятая Советом Европы в 1985 году по инициативе Постоянной конференции местных и региональных властей Европы (в настоящее время она преобразована в Конгресс местных и региональных властей Европы).
Вместе с тем, несмотря на своеобразную «муниципальную эйфорию» на постсоветском пространстве, следует указать на то, что понятие “местное самоуправление” еще не получило однозначного представления и понимания. Ряд авторов, исходя из традиционных теорий местного самоуправления, отождествляют местное самоуправление с государственным управлением на местах, не проводя между ними различий. Так, например, Б.А. Страшун, С.Ю. Кашкин под местным управлением подразумевают “управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемую центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления … через назначаемые вышестоящей властью административные органы” [41][41].
Термины “местное самоуправление” и “местное управление” часто употребляются как синонимы, что представляется неверным [42][42]. Это связано с тем, что термин “местное управление”, как правило, используется для обозначения модели местного самоуправления, тяготеющей к государственной природе [43][43] (местные органы являются продолжением государственной власти на местах). Такой вариант организации местного самоуправления, в частности, не соответствует Закону о местном самоуправлении, действующему в Украине.
В этом отношении В.В. Медведчук, анализируя местное самоуправление в сопоставлении с местным управлением в Украине, справедливо полагает, что “местное управление – это деятельность местных органов исполнительной государственной власти, а местное самоуправление – деятельность самоуправленческих органов, которые избираются местным населением и выполняют соответствующие функции по обеспечению его интересов” [44][44].
Более верной, нам представляется, позиция Г.В. Барабашева, который при определении местного самоуправления исходил из “наличия двух оснований здания общественной жизни” [45][45]. Во-первых, он учитывал местный (локальный) интерес, в пределах которого развивается местное самоуправление и органы которого должны иметь максимум свободы и материальных средств, что
позволит им “править” вместе с населением, используя все формы
прямой демократии. При этом органы местного самоуправления должны обладать обширной и юридически защищённой сферой компетенции. Во-вторых, местное самоуправление должно быть “проводником общего интереса, …действовать в одной связке с центром… С этой точки зрения следует говорить о местном управлении” [46][46].
Местное самоуправление как территориальную самоорганизацию граждан нельзя смешивать с административно – территориалными единицами, на которые делятся государства. Это привело в Украине в своё время к ”распределению” системы местного самоупрвления на собственно местное и региональное, которое оказалось не только научно необоснованным, но и прктически неэффективным. Следует отметить, что местное самоуправление не исключает функционирования параллельно с ним в соответствующих административно – территориальных единицах и органов местной государственной власти. [47][47].
В рассуждениях О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева следует обратить внимание на то, что местное самоуправление не сводится ими только к форме самоорганизации населения для решения местных вопросов, но подчёркивается, что это форма осуществления публичной власти, власти народа. “Муниципальная власть и власть государственная – это формы публичной власти, власти народа” [48][48].
Таким образом, государственная и муниципальная власть представляются формами публичной власти. При этом местное самоуправление, муниципальная власть характеризуется определенными признаками: она имеет специальный субъект
(территориальную громаду), специальный объект (вопросы местного значения), она обладает таким свойством как самостоятельность, которая выступает в качестве ключевой категории, характеризующей местное самоуправления как самостоятельную подсистему публичной власти (самоуправленческую), что конституционно гарантируется государством [49] [49].
Достаточно лаконично и весьма определенно по этому поводу высказался А.Я. Слива в своем выступлении на круглом столе, посвященном обсуждению актуальных проблем местного самоуправления в Институте государства и права РАН: “Местное самоуправление – это власть, и иных вопросов нет. Из недавней истории мы прекрасно знаем, что такое монолит государственной власти. Это недемократическая государственная власть. Отсюда вытекает проблема власти муниципальной. А что общего у государственной и муниципальной власти? Весь мир ответил на этот вопрос. Вместе они есть публичная власть и всё ” [50] [50].
1.2. Формы и методы деятельности местного самоуправления.
Как отмечалось выше, многие теоретические положения, выдвинутые и обоснованные в трудах А. Токвиля, Л. Штaйна, Р. Гнейста и других ученых XIX века, лежат в основе современных концептуальных воззрений на местное самоуправление и его роль в системе институционализации человеческих сообществ и управления всем обществом. В настоящее время можно выделить две основные такие теории, которые по-разному трактуют сущность местного самоуправления - теорию дуализма муниципального управления и теорию социального обслуживания [51][51].
Согласно первой теории – теории муниципального дуализма (двойственности), муниципальные органы, осуществляя управленческие функции в пределах местного сообщества, все же выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации. Вторая теория – теория социального обслуживания - делает основной упор на функциональный аспект деятельности муниципальных органов - организацию муниципалитетами достаточно разветвленной и многоаспектной системы локального обслуживания населения (оказание коммунальных услуг, организация локальной системы охраны здоровья и образования и т.д.), её основной целью является обеспечение и повышение благосостояния жителей коммуны посредством расширения перечня социальных услуг и повышения их качества.