7. Финансовые средства, выделяемые на обеспечение оперативно-розыскной деятельности, расходуются в порядке, устанавливаемом руководителями органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность (см. комментарий к ст. 22). Механизм данного порядка не произволен. Во-первых, устанавливая порядок финансирования оперативно-розыскной деятельности, руководители не вправе превышать свою компетенцию. Как правило, полномочия руководителей излагаются в соответствующем положении2. Во-вторых, порядок изложен в соответствующих нормативных правовых актах органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. В-третьих, порядок расходования финансовых средств в оперативно-розыскной деятельности должен определяться в строгом соответствии с действующим федеральным законодательством.
Первые руководители государственных органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, являются главными распорядителями кредитов (финансовых средств), получаемых от Минфина России в соответствии с ежегодными заявками.
8. В соответствии с предписаниями ч. 2 комментируемой статьи законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе самостоятельно за счет собственных бюджетов и внебюджетных целевых фондов увеличивать размер средств, выделяемых органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность (в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации).
По существу речь идет о дополнительных источниках финансового обеспечения оперативно-розыскной деятельности. Однако следует помнить о двух обстоятельствах.
Во-первых, данное предписание Федерального закона не может действовать напрямую. Его реализация возможна только при условии наличия аналогичной разрешительной нормы в законодательстве конкретного субъекта Российской Федерации. Это вызвано тем, что согласно п. «з» ст. 71 Конституции в исключительном ведении России находится только федеральный бюджет. К совместному ведению России и субъектов Российской Федерации бюджеты субъектов Российской Федерации не относятся (см. ст. 72 Конституции). Вне же пределов ведения России и полномочий России по предметам совместного ведения России и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (см. ст. 73 Конституции).
Во-вторых, законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе только увеличивать размер средств, выделяемых органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, но не полномочны их сокращать.
9. Контроль за расходованием финансовых средств, выделенных на оперативно-розыскную деятельность, осуществляется руководителями государственных органов, в состав которых входят оперативные подразделения, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность (см. комментарий к ст. 13). Такой контроль проводится, как правило, первыми руководителями (их заместителями) указанных органов (см. также комментарий к ст. 22). Финансовый контроль основывается на действующем российском законодательстве (комментируемом Федеральном законе, законодательных актах, регламентирующих организацию и деятельность органов обеспечения безопасности России, наделенных правом осуществления оперативно-розыскной деятельности, а также законодательных актах, регулирующих оборот финансовых средств, и др.) и осуществляется в соответствии с ведомственными нормативными актами (приказами, указаниями и др.).
Кроме того, контроль за расходованием финансовых средств, выделенных на осуществление оперативно-розыскной деятельности, согласно предписаниям ч. 3 комментируемой статьи, возлагается на специально уполномоченных на то представителей Минфина России. На этих представителей возлагаются обязанности и им предоставляются права в соответствии с федеральным законодательством и нормативными актами Минфина России. Важно отметить, что представители Минфина России должны проходить процедуру допуска к сведениям, составляющим государственную тайну. После допуска они являются полномочными должностными лицами, которым соответствующие документы о финансировании оперативно-розыскной деятельности должны предоставляться в полном объеме.
Глава VI. Контроль и надзор за оперативно-розыскной деятельностью.
Согласно заголовку гл. VI предназначена систематизировать нормативно-правовой материал исключительно в сфере контроля и надзора за оперативно-розыскной деятельностью. Однако сравнительный анализ структуры и содержания настоящей главы со структурой и содержанием аналогичного раздела ранее действовавшего Закона об оперативно-розыскной деятельности (см. разд. VI) свидетельствует об ином.
Во-первых, в гл. VI включены предписания по меньшей мере двух групп правовых норм, различных по своему предназначению: о надзоре и контроле за оперативно-розыскной деятельностью и о вступлении в силу Федерального закона. Такое их изложение является недостатком структуры Закона. Более продуктивно выглядит их «размежевание» и размещение в различных главах.
Во-вторых, размещение предписаний о ведомственном контроле в Федеральном законе (см. ст. 22), а не в подзаконных нормативных актах соответствующих оперативно-розыскных ведомств представляется излишним.
С т а т ь я 20. Контроль за оперативно-розыскной деятельностью
Контроль за оперативно-розыскной деятельностью осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации в пределах полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.
1. Статьей фактически заменена ст. 18 «Парламентский контроль» ранее действовавшего Закона об оперативно-розыскной деятельности. Основные изменения и дополнения состоят в следующем. Во-первых, вместо контроля только со стороны парламента предусмотрен также контроль со стороны Президента и Правительства России. Во-вторых, предусмотрено, что такой контроль возможен исключительно в указанных в комментируемой статье пределах.
Вместе с тем в конструкции действующей статьи имеются и определенные недоработки. Так, анализ ее редакции позволяет сделать вывод о декларативности ряда содержащихся в ней предписаний (см. пп. бив комментария к настоящей статье). Кроме того, в предписаниях статьи не отражен конституционный принцип разделения властей (не упомянуто об одной из ветвей власти в Российской Федерации — суде).
2.Цели статьи состоят, во-первых, в системном изложении взглядов законодателя на проблему контроля и надзора за оперативно-розыскной деятельностью и, во-вторых, в нормативной регламентации вневедомственного контроля для исключения любой возможности использования оперативно-розыскных сил, средств и методов помимо целей и задач, указанных в Федеральном законе.
3.Сфера действия предписаний, изложенных в статье, формально охватывает всю оперативно-розыскную деятельность. Фактически значительно сужена из-за декларативности ряда ее предписании (см. пп.6 и 8 комментария).
4.Статья носит бланкетный характер. Для уяснения изложенных в ней предписаний и их правильного применения требуется руководствоваться предписаниями Конституции, отдельных конституционных законов и федеральных законов, а также ряда подзаконных нормативных актов (см. пп. 5—8комментария)
5. Контроль за оперативно-розыскной деятельностью осуществляет Президент Российской Федерации в пределах полномочий, п Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Согласно ст.ст. 80—90 Конституции Президент наделен широкими полномочиями, однако за пределы их он не вправе выходить. Важнейшей функцией Президента является то, что он выступает гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (ст. 80).
В частности, в круг основных полномочий Президента в сфере обеспечения безопасности России входит следующее:
он формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом (ст. 83);
при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, он вводит на территории Российской или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 88).
6. Федеральное Собрание Российской Федерации также является одним из субъектов, согласно комментируемой статье осуществляющим за оперативно-розыскной деятельностью. В соответствии со ст. 9 Конституции Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации является представительным и законодательным органом России. Парламент состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Дум
Контроль со стороны законодателя за оперативно-розыскной деятельностью является важным элементом механизма гарантий соблюдения законности при ее осуществлении (см. преамбулу). Однако с учетом предписаний Конституции парламентский контроль реально возможен только за расходованием выделяемых на осуществление оперативно-розыскной деятельности финансовых средств. Причем он опосредован, так как происходит в рамках контроля за исполнением федерального бюджета (с 101 Конституции), отдельные статьи которого предусматривают выделение финансовых средств тем или иным государственным органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность (см. комментарий к ст. 19).