Остальные виды контроля за оперативно-розыскной деятельностью со стороны парламента (в частности, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; за соответствием ведомственных правовых актов, касающихся оперативно-розыскной деятельности, действующему законодательству; за кадровой политикой оперативно-розыскных органов) в настоящее время не имеют под собой конкретной конституционной основы.
7. Третьим субъектом вневедомственного контроля законодателем указано Правительство России. Именно оно осуществляет исполнительную власть Российской Федерации (см. ч. 1 ст. 110 Конституции). Правительство России состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (см. ч. 2 ст. 110).
Полномочия Правительства ограничены Конституцией (см. ст. 114). В частности, к ним относится осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, а также законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.
Кроме того, компетенция Правительства в сфере оперативно-розыскной деятельности может быть определена исходя из содержания ряда законодательных актов Российской Федерации'. В частности, в соответствии с ч. 3 ст. 11 Закона о безопасности Правительство в пределах определенной законом компетенции обеспечивает руководство государственными органами обеспечения безопасности России, организует и контролирует разработку и реализацию мероприятий по обеспечению безопасности министерствами и другими подведомственными ему органами Российской Федерации и субъектов в ее составе.
8. Контроль за оперативно-розыскной деятельностью осуществляют субъекты, указанные в комментируемой статье, в пределах полномочий, определяемых Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами.
Характер конституционных полномочий рассматриваемых субъектов контроля раскрыт ранее, в пп. 1—3 комментария. Что же касается полномочий данных субъектов, определяемых в федеральных конституционных законах, то необходимо отметить следующее. Из всех федеральных конституционных законов, которые согласно Конституции обязательно должны быть приняты (а их более десяти), в России в настоящее время принято и действует всего четыре2. В этих законодательных актах не содержится правовых норм, непосредственно предназначенных регулировать общественные отношения в оперативно-розыскной деятельности. Поэтому в данной части комментируемая статья носит декларативный характер.
Относительно же их полномочий, указанных в федеральных законах, отметим следующее. В круг этих законов прежде всего входят законодательные акты, регламентирующие организацию и деятельность российских правоохранительных органов и спецслужб (см. комментарий к ст. 4). Из числа последних, согласно ч. 1 ст. 13 Федерального закона, оперативно-розыскную деятельность в полном объеме проводят подразделения семи государственных органов (см. комментарий к ст. 13). Анализ содержания законодательных актов об этих субъектах оперативно-розыскной деятельности дает основания для следующего вывода.
Во-первых, три закона — «О милиции», «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» и «О федеральных органах налоговой полиции» — хотя и содержат нормы о вневедомственном контроле (см. соответственно ст. ст. 27, 38 и 21), однако возможная ссылка на них в рассматриваемом случае неуместна, так как эти законодательные акты принимались ранее ныне действующей Конституции и их нормы о вневедомственном контроле требуют приведения в соответствие с ней; не являются федеральными законами.
Во-вторых, в двух других, действительно федеральных законах изложено буквально следующее: «контроль за деятельностью (определенного органа. — А.Ш.) осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации... в пределах полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами '. В Федеральном законе «О внешней разведке» установлено, что «парламентский контроль за деятельностью органов внешней разведки Российской Федерации осуществляется в порядке, устанавливаемом федеральными законами...» (см. ч. 1 ст. 24). Таким образом, в этих федеральных законах отсутствуют правила, предусматривающие конкретные полномочия контролирующих инстанций2.
В-третьих, в Таможенном кодексе (основополагающем законодательном акте для таможенных органов, чьи оперативные подразделения проводят оперативно-розыскную деятельность) вообще не содержится норм о контроле со стороны субъектов, указанных в комментируемой статье.
С т а т ь я 21. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью
(1) Надзор за исполнением законов Российской Федерации органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры.
(2) По запросу уполномоченного прокурора в связи с поступившими в прокуратуру материалами, информацией и обращениями граждан о нарушении законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий, а также при проверке установленного порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий и законности принимаемых при этом решений руководители органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, представляют указанному прокурору оперативно-служебные документы, послужившие основанием для проведении этих мероприятий.
(3) Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, и о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих или оказывавших содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются прокурору только с письменного согласия указанных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности. Сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности в предмет прокурорского надзора не входят.
(4) Руководители органов прокуратуры создают условия, обеспечивающие защиту сведении, содержащихся в представляемых прокурору оперативно-служебных документах.
1. Статья заменила собой ст. 19 ранее действовавшего Закона об оперативно-розыскной деятельности. Основные изменения и дополнения состоят в следующем:
более точно сформулирован предмет прокурорского надзора;
уточнено, что надзор за исполнением законов Российской Федерации при осуществлении оперативно-розыскной деятельности проводит Генеральный прокурор и уполномоченные (а не подчиненные, как ранее)импрокуроры;
статья дополнена указанием на то, в каких случаях руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, обязаны представлять прокурору оперативно-служебные документы;
руководителям органов прокуратуры вменено в обязанность создавать условия, обеспечивающие защиту сведений, содержащихся в представляемых прокурору оперативно-служебных документах.
2.Цель статьи — нормативно определить предмет прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью (с учетом наличия в последней сведений, составляющих государственную тайну).
3.Предписания статьи распространяются на всю оперативно-розыскную деятельность, за исключением той ее части, сведения о которой составляют государственную тайну.
4.Диспозиция статьи бланкетная (отсылочная), поскольку в ней нет формально определенных предписаний, которые подробно устанавливали бы полномочия прокурора за исполнением законов в сфере оперативно-розыскной деятельности, а также правовые формы и способы прокурорского надзора. Надзирая за оперативно-розыскной деятельностью, прокуроры должны руководствоваться соответствующими предписаниями Федерального закона о прокуратуре. Кроме того, некоторые вопросы прокурорского надзора разрешаются в соответствующих приказах и указаниях Генерального прокурора (см. комментарий к ст. 4).
5. В развитие предписания части первой комментируемой статьи о том, что надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, осуществляет Генеральный прокурор и уполномоченные им прокуроры, приказом Генерального прокурора № 48 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» возложена обязанность по осуществлению такого надзора на прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и других специализированных прокуроров, прокуроров городов и районов, других территориальных, военных и иных спецпрокуроров, а также выделенных для этой цели приказами прокуроров субъектов Российской Федерации уполномоченных прокуроров, а в Генеральной прокуратуре — на заместителей Генерального прокурора, Главного военного прокурора и его заместителей, начальников управлений и отделов и их заместителей (старших помощников и помощников), старших прокуроров и прокуроров в соответствии с их функциональными обязанностями.
6. Предметом прокурорского надзора является неукоснительное исполнение органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность Конституции, Федерального закона, других законов, содержащих нормы, относящиеся к этой деятельности (см. комментарий к ст. 4), а также приказов и указаний Генерального прокурора.
Согласно Федеральному закону существенная часть розыскной деятельности регламентируется нормативными актами органов, которые ее осуществляют. Это касается наделения соответствующих руководителей данных органов полномочиями на вынесение мотивированных постановлений о проведении оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан (см. чч. 1 и 2 ст.) определения перечня дел оперативного учета и порядка их ведения ( 10), а также порядка представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд.