Премьер-министр может с одобрения Президента изменять состав Правительства и увольнять министров. Формально министры находятся в должности, "пока это угодно Президенту" (during the pleasure of the President), но фактически — пока угодно Премьер-министру.
В годы независимости происходил процесс персонализации власти в руках Премьер-министра, пиком чего стали 42-я и 44-я поправки, приведшие к конституционному оформлению этого процесса и институционализации Кабинета. В результате сложилось явление, которое по аналогии с термином "президенциализм" можно назвать "премьер-министериализмом" (или, как метко отметил профессор X. Радж, "премьер-министерская форма правления"*), с тем лишь отличием, что вместо концентрации власти в руках главы государства суперпрезидентской республики, она почти с тем же эффектом оказалась в руках главы Правительства парламентарной республики. Правда, расстановка сил, сложившаяся после выборов 1989 г., привела к некоторому ослаблению реальной власти главы коалиционного правительства меньшинства В. П. Сингха, а впоследствии Нарасимхи Рао, о чем говорит даже появление должности заместителя Премьер-министра. Приход в 1998 г. к власти коалиционного правительства, возглавляемого Премьер-министром Аталом Бихари Ваджпаи (БДП), лишь продолжил эту тенденцию и усилил зависимость ведущей партии коалиции от ее союзников.
* Raj H. Rethinking Presidency and Parliament in India. N. D., 1989. P. 50.
Совет министров ответствен перед Народной палатой и в случае выражения последней вотума недоверия может быть уволен в отставку Президентом. Однако Президент по совету Премьер-министра может в этом случае досрочно распустить нижнюю палату.
В Совете министров насчитываются 50—60 членов, однако Совет министров очень редко собирается в полном составе. Все вопросы руководства страной решаются Кабинетом — узким составом Правительства, куда входят 15—20 руководителей наиболее важных отраслей управления. Как Совет министров, так и Кабинет возглавляются Премьер-министром, который созывает на заседания эти органы и руководит их работой. Обычно решения принимаются с общего согласия без формального голосования. Большая часть работы Кабинета осуществляется через создаваемые внутри него специализированные комитеты: по политическим вопросам, обороне, бюджету, законодательству, экономической политике и интеграции, занятости, парламентским делам, новым назначениям и т. д.
Весьма существенную роль в деятельности Правительства играет секретариат — аппарат советников и помощников при главе Правительства.
Руководители менее важных ведомств, не являющиеся членами Кабинета, имеют ранг Государственных министров, Министры, не имеющие закрепленных за ними министерств и выполняющие отдельные важные поручения, называются министрами без портфеля. Они могут быть членами Кабинета. В Совет министров входят также заместители министров. Министерства контактируют с Парламентом через парламентских секретарей (специально уполномоченных заместителей министров — парламентариев).
Конституция не определяет конкретные функции и полномочия Правительства, но из обязанности Президента следовать советам последнего вытекает, что почти все, кроме чисто представительских, полномочия Президента осуществляются Советом министров. Следовательно, исполнительная власть формально закрепленная за Президентом, на деле осуществляется Правительством. Почти всеми основными полномочиями Президента на практике пользуется Кабинет. Будучи сравнительно узким, оперативным и постоянно работающим органом, Кабинет во главе с Премьер-министром на деле осуществляет управление страной. Правительство превратилось в главный источник законодательной инициативы и оказывает определяющее влияние на весь законодательный процесс.
4. Генеральный атторней для Индии
Это юридический советник высших органов власти, прежде всего Правительства, по своему статусу близкий к министру. Он также выполняет другие обязанности юридического характера, которые могут быть поручены ему Президентом либо возложены на него Конституцией или законом. При осуществлении своих полномочий Генеральный атторней имеет право выступать в обеих палатах Парламента или в их комиссиях без права голоса (ст. 88 Конституции), а также вправе присутствовать и выступать в любом суде страны.
Генеральный атторней для Индии назначается Президентом из числа лиц, квалификация которых отвечает требованиям, предъявляемым к судьям Верховного суда. Он занимает свою должность, "пока это угодно Президенту", и в отличие от других высших должностных лиц, вознаграждение которых устанавливается законом, получает такое вознаграждение, "какое Президент может определить".
Хотя в Конституции упоминается только Генеральный атторней, ему в помощь Правительство установило должности Генерального солиситора и Дополнительного генерального солиситора с необходимым для их деятельности аппаратом. На практике оба эти должностных лица являются заместителями Генерального атторнея и выполняют те же функции, что и он. Права, обязанности и особенности деятельности этих трех должностных лиц подробно регулируются Правилами назначения и условиями службы аппарата Генерального атторнея, принятыми в 1961 г.* В каждом из штатов Индии функции, аналогичные функциям Генерального атторнея, выполняет Генеральный адвокат штата (ст. 165).
* См.: Basu D. D. Commentary on the Constitution of India. 6lh ed. Vol. F. Calcutta. P. 7—8.
В соответствии с Гражданским процессуальным кодексом ни один суд не вправе рассматривать серьезный вопрос, касающийся центрального правительства и связанный с толкованием Конституции Индии, без предварительного письменного оповещения по этому вопросу Генерального атторнея.
В отличие от своего британского коллеги Генеральный атторней для Индии не является министром и членом Парламента, хотя в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции обладает привилегиями члена Парламента. Ему не запрещена полностью юридическая практика, но он не вправе давать советы, противоречащие интересам Правительства. Генеральный атторней для Индии не считается платным советником Правительства или государственным служащим.
Поскольку должность Генерального атторнея находится в прямой зависимости от Президента, а практически — Премьер-министра, то, как правило, он поддерживает линию Правительства. При смене правящей в центре партии, следуя сложившейся практике, Генеральный атторней "добровольно" уходит в отставку. Степень его независимости увеличивается при коалиционном правительстве или в периоды, когда поддержка Правительства нижней палатой Парламента минимальна.
5. Судебная система и конституционный контроль
В Индии, как и в России, в отличие от ряда других федеративных государств существует единая, строго централизованная судебная система, призванная служить укреплению единства страны и единообразному применению законодательства на всей ее территории.
Унифицированы и достаточно четко определены на конституционном уровне только высшие уровни судебной системы Индии: Верховный суд и высокие суды штатов.
Система судов каждого штата, которая замыкается на высокий суд штата, включает так называемые "дополнительные суды" и имеет свои особенности. Вот почему обобщенное описание судебной системы Индии с неизбежностью носит несколько схематический характер, не позволяющий раскрыть всего реально существующего на местах разнообразия. Это бросается в глаза даже в толковании понятия "окружной судья" в п. "а" ст. 236 Конституции, согласно которому это понятие охватывает целый ряд судейских должностей.
Низшей ступенью судебной системы являются суды панчаятов, создаваемые для мелких территориальных единиц, объединяющих несколько деревень. Здесь из числа местных жителей, не имеющих, как правило, юридического образования, создаются судебные органы, рассматривающие наименее значимые правонарушения, совершенные на территории панчаята. В некоторых штатах суды панчаятов, рассматривающие незначительные уголовные дела, являются судами первой инстанции. Наказание обычно ограничивается общественным порицанием или незначительным штрафом.
Вышестоящие суды ниже уровня высокого суда штата разделяются на гражданские и уголовные и действуют независимо друг от друга.
Следующей, более высокой инстанцией судов по гражданским делам, рассматривающей иски по суммам от 1 до 5 тыс. рупий, являются суды муисифов (в переводе — судьи-индусы). Над судами мунсифов на иерархической лестнице стоят дополнительные судьи, имеющие неограниченные полномочия по рассмотрению гражданских дел. Они вправе рассматривать апелляции на решения судов мунсифов.
В судах ниже окружных отправление правосудия часто осуществляется представителями местной администрации в лице соответствующих чиновников. Состав окружных судов назначается губернатором штата по согласованию с высоким судом штата из числа лиц, состоящих на службе Союза или штата либо имеющих не менее семи лет опыта работы адвокатом (ст. 233 Конституции). Окружные суды по уголовным и гражданским делам, соответственно, рассматривают апелляции на решения судебных магистратов, мунсифов и дополнительных судей, а также слушают наиболее серьезные дела в качестве суда первой инстанции.
Высшая судебная инстанция штата — его высокий суд, осуществляющий руководство деятельностью всех нижестоящих судебных инстанций штата. Главный судья штата назначается Президентом после консультации с главным судьей Индии и губернатором штата, а все остальные судьи высокого суда — также после консультации с главным судьей штата. Судьей высокого суда может быть гражданин Индии, имеющий 10-летний стаж работы судьей или адвокатом высокого суда штата (ст. 217 Конституции). Число судей устанавливается приказом Президента. Судьи занимают свои должности до достижения ими 62 лет. Смещение судей высоких судов штатов возможно по решению обеих палат Парламента (но не легислатуры своего штата).