6. Ревизор — генеральный аудитор Индии
Этот единоличный орган осуществляет в Индии функции, аналогичные функциям счетных палат в европейских странах, и контролирует всю финансовую систему страны на уровнях как Союза, так и штатов. Он назначается Президентом и может быть смещен в том же порядке, что и судья Верховного суда. В его подчинении находится аудитно-счетный департамент. По его совету Президент определяет форму счетов Союза и штатов.
Полномочия и условия службы Ревизора — генерального аудитора Индии в значительной степени были заимствованы Законом об условиях службы Ревизора — генерального аудитора Индии 1953 г. из Закона об управлении Индией 1935 г. Закон 1953 г. заменен Законом 1971 г., в который в 1976 г. был внесен ряд поправок. Наиболее важным из этих изменений было освобождение Ревизора — генерального аудитора от обязанности составлять финансовые отчеты Союза и штатов, что существенно ограничило его полномочия.
Хотя Ревизор — генеральный аудитор назначается Президентом, его отстранение от должности возможно только на основании решения обеих палат Парламента по причине "доказанного недостойного поведения" либо "неспособности". Жалованье и условия службы Ревизора устанавливаются законом и" не могут быть изменены к его невыгоде в течение всего срока пребывания в должности. Ему также полагаются льготы члена Индийской административной службы в ранге секретаря Правительства Индии. По достижении 65-летнего возраста Ревизор обязан выйти в отставку, после чего ему полагается пенсия в размере 15 тыс. рупий ежегодно. Чтобы исключить мотивы необъективного отношения к исполнительным властям в период нахождения в должности, оставив службу, Ревизор не вправе занимать какую-либо должность на службе Союза или штата.
Ревизор — генеральный аудитор Индии проводит ревизии и представляет доклады обо всех расходах, покрываемых из Консолидированного фонда Индии, и обо всех суммах, снятых с государственных счетов Союза и штатов. Он проверяет счета министерств Союза и штатов, а также поступление и расходование денежных средств Союза и штатов всеми органами власти, государственными компаниями и иными организациями, когда того требует закон.
Свои отчеты, относящиеся к счетам Союза, Ревизор — генеральный аудитор Индии представляет Президенту, который направляет их каждой из палат Парламента. Отчеты же, относящиеся к счетам штата, представляются Ревизором — генеральным аудитором Индии губернатору штата, а он уже направляет их легислатуре. Таким образом даже в штатах финансовый контроль осуществляется союзной властью.
§ 6. Политико-территориальное устройство.
Организация власти в штатах, союзных территориях и на местах
Состав федерации. Индия является одной из крупнейших стран мира по территории (ок. 3,3 млн. кв. км). Ее населяют десятки наций и сотни племен, говорящих на 1652 языках (18 из которых, перечисленных в VIII приложении к Конституции, считаются основными) и диалектах*, исповедующих разные религии (индуизм — 82,6%, мусульманство — 12,2%, джайнизм, буддизм, сикхизм, христианство и др.), разделенных на 3 тыс. каст и 25 тыс. подкаст численностью от нескольких сот до нескольких миллионов человек каждая**. Вот почему с завоеванием независимости перед руководством страны встал сложный вопрос, какую форму территориально-политического устройства избрать, с тем чтобы наилучшим образом в рамках демократии обеспечить независимое развитие всей страны в целом и каждого из составляющих ее народов в отдельности. Народы Индии издавна были связаны общностью исторического развития, культуры, религии, национальной психологии. Поэтому их объединение в федерацию стало естественным следствием всего развития страны.
* См.: Basu D. D. Introduction to the Constitution of India. P. 309.
** См.: Johari J. C. Reflections on Indian Politics. N. D., 1974. P. 56.
Процесс становления современной индийской федерации состоял из двух основных этапов. Конституция Индии первоначально сохранила складывавшееся еще в колониальный период федеративное устройство национального государства в форме союза различных по своему положению штатов, лишенных государственного суверенитета. Как отмечалось, Конституция предусматривала наличие в составе государства трех групп штатов — А, В и С, что отражало сложившееся еще в колониальный период административно-территориальное деление страны. Полноправными субъектами федерации являлись только штаты групп А и В, в то время как штаты группы С и территории группы D управлялись непосредственно союзным правительством. Организованные на такой основе субъекты федерации, несмотря на укрупнение и определенные изменения границ, оставались в основном искусственными образованиями, какими они были созданы еще в колониальные времена англичанами.
Принципиальные изменения в структуре и сущности территориального устройства Индии были вызваны Законом о реорганизации штатов 1956 г., который в целом явился важнейшим актом конституционного значения, означавшим коренную перестройку федерации с учетом национально-языкового признака. Идеи этого закона нашли свое отражение в тексте Конституции посредством принятия обширной по объему и глубокой по значению 7-й поправки*, затронувшей свыше 100 статей Конституции.
* См.: Mehta S. M. Op. cit. P. 651—671.
Вместо 28 старых многоязычных штатов было создано 14 новых, из которых в 10 был соблюден монолингвистический принцип, а в четырех остальных — применен принцип билингвизма (использования в штате двух языков). Шесть административно-территориальных подразделений получили статус союзных территорий.
Особенностью новой системы субъектов федерации явилось наличие нескольких хиндиязычных штатов. Были ликвидированы деление штатов на группы и различия в их политическом, правовом, административном и экономическом положении в союзе. Политико-территориальное деление пришло в большее соответствие с национальными, социально-экономическими и культурными потребностями регионов страны.
Комиссия по реорганизации штатов сформулировала следующие основания, в соответствии с которыми проводилась реорганизация: сохранение и укрепление единства и безопасности страны, создание однородных в языковом и культурном отношении штатов с учетом финансовой и административной целесообразности, а также возможность успешной разработки общенационального плана. Внесенные в Конституцию 7-й поправкой изменения привели одновременно к дальнейшей централизации Индийского Союза и концентрации власти в руках федеральных органов.
Реорганизация штатов 1956 г., ставшая решающим событием в объединении страны на национально-лингвистической основе, покончила с существованием княжеств, представлявших собой серьезное препятствие на пути Индии к прогрессу, ликвидировала институт феодальных князей — раджпрамукхов и ряд других пережитков феодализма, дала новый стимул развитию производительных сил страны. Политико-административные границы были установлены в основном в соответствии с национальным составом населения, создали лучшие возможности для применения широкой областной автономии и демократического местного самоуправления. Дальнейшее развитие состава Союза основывалось на системе, установленной 7-й поправкой к Конституции.
В 1960 г. возникли новые многоязычные штаты Гуджарат и Махараштра, в 1962 г. — штат Нагаленд, в 1966 г. — штаты Пенджаб и Хариана, в 1970—1971 гг. — штаты Мегхалайя, Химачал-Прадеш, Манипур и Трипура, а в 1975 г. — штат Сикким. Это увеличение числа штатов происходило как за счет выделения лингвистических единиц из уже существовавших штатов (Гуджарат и Махараштра — из штата Бомбей), так и путем преобразования союзных территорий в самостоятельные штаты (Манипур, Трипура). Кроме того, полноправными штатами стали "автономный штат" Мегхалайя и "ассоциированный" штат Сикким. Иногда весьма малонаселенные территории получали статус штата в результате вооруженной борьбы соответствующего населения (например, Нагаленд).
Некоторые изменения на карте индийской федерации произошли в результате присоединения в 1961—1962 гг. к Индийскому Союзу бывших португальских и французских колоний в качестве союзных территорий (Дадра и Нагархавели, Гоа, Даман и Диу, а также Пондичерри). К уже имевшимся шести союзным территориям в ходе развития федерации прибавились еще три: Чандигарх, Мизорам, Аруначал-Прадеш. Две последних в 1986 г. перешли в разряд штатов. Союзная территория Гоа стала штатом в 1987 г. К настоящему времени союзных территорий осталось 7, а число штатов увеличилось до 25.
Свыше 30 раз Конституция изменялась с целью упорядочения федеративного устройства путем создания и укрепления лингвистических штатов, союзных территорий, присоединения к Индии освободившихся колоний и уточнения границ. Процесс этот, судя по всему, не завершен.
Асимметричность индийской федерации выражается не только в наличии наряду со штатами союзных территорий, статус которых не вполне одинаков, но и в том, что отдельные штаты "равнее", чем другие (подробнее см. ниже).
До сих пор исследователи не обращали должного внимания на тот факт, что в состав индийской федерации входит несколько хиндиязычных штатов. Значит, помимо национального, или лингвистического, основного принципа при строительстве Индийского Союза используется и традиционное для большинства федеративных государств мира территориально-географическое деление. При этом на национальный принцип, сохраняющий все свои значимые параметры, как бы накладывается чисто территориальный. Хозяйственные связи как главный фактор территориального деления, пожалуй, не менее значимы для успешного функционирования каждого субъекта федерации и федеративного государства в целом, чем учет национального распределения населения между субъектами федерации. Поэтому продуманное соединение позитивных черт одного и второго принципов может стать скорее достоинством, чем недостатком Союза. Следует учесть, что в четырех чисто хиндиязычных и двух в основном хиндиязычных штатах в 80-х гг. проживали 284,4 млн. человек*. Это практически равное по численности всему бывшему Советскому Союзу население неравномерно расселено на территории всего шести штатов, в каждом из которых говорят на хинди.