Смекни!
smekni.com

Конституционное право зарубежных стран 2 2 (стр. 130 из 153)

§ 6. Политико-территориальное устройство. Публичная власть в префектурах и на местах

1. Политико-территориальное устройство

Территориальная организация Японии базируется на прин­ципе местной автономии и носит политико-административный характер. Мы уже упоминали положение ст. 95 Конституции, согласно которому специальный закон, применяемый в отноше­нии только одного местного органа публичной власти, в соот­ветствии с законом может быть издан Парламентом не иначе, как с согласия большинства избирателей, проживающих на тер­ритории соответствующего местного органа публичной власти. Очевидно, что такое согласие может быть выявлено только путем местного референдума.

Конституционные положения, относящиеся к местной ав­тономии, были детализированы в ряде законов — в Законе о местной автономии 1947 г., Законе о финансовой автономии, Законе о местных налогах и Законе о распределении местных налогов 1950 г.

Закон о местной автономии делит местные территориаль­ные единицы на две группы: единицы, органы управления ко­торыми обладают общей компетенцией, и единицы, на территории которых осуществляется специальная юрисдикция. Пер­вые, в свою очередь, делятся на политико-административные единицы высшего уровня и низшего уровня.

К единицам высшего уровня относятся 47 префектур, от­носящихся к четырем категориям: "то" (Токио), "до" (о. Хок­кайдо), "фу" (Киото, Осака) и "кен" (43 остальные префекту­ры). В правовом статусе между префектурами различных ка­тегорий существуют некоторые незначительные различия в организации и управлении соответствующими территориями. Меньше всего различия между префектурами "фу" и "кен", обусловленные главным образом исторической традицией, в силу которой, например, Киото имеет несколько особый ста­тус как древняя столица Японии. Единицы низшего уровня — это города ("си"), поселки ("мати") и сельские общины ("мура"). Всего на низшем, уровне 3437 единиц: городов, поселков и общин.

Столица государства — Токио префектура объединяет 23 самостоятельных "специальных района" ("токубэцу ку"), при­равненных по своему правовому статусу к городам "си", и ряд городов, пригородных поселков и общин. Общегородских орга­нов местного самоуправления город Токио не имеет. Прочие префектуры делятся на низшие единицы: города, поселки и общины. Города с населением свыше 1 млн. человек включают районы, представляющие собой административно-территори­альные единицы: самоуправления там нет, а управление осу­ществляется чиновниками, которых назначает мэр города. Политико-территориальные единицы низшего уровня включа­ют в свои границы не только собственно места проживания населения, но и окружающие их пахотные земли, леса и т. д. В города, например Саппоро или Киото, входят не только сами города, но и обширные безлюдные районы горных массивов.

В 1995 г. в Закон о местном самоуправлении внесены изме­нения, которые облегчили процесс слияния городов, поселков, общин. Это нововведение призвано способствовать решению целого ряда местных проблем, однако слияние возможно толь­ко с согласия населения и соответствующих представительных органов.

2. Местные органы публичной власти

Граждане Японии избирают сроком на четыре года орга­ны самоуправления политико-территориальных единиц — гу­бернаторов префектур, мэров городов, старост общин, а так­же префектуральные, городские и общинные собрания, со­стоящие как из профессиональных, так и неосвобожденных депутатов. Последние осуществляют свою депутатскую дея­тельность, не оставляя своих основных занятий. Избираются также некоторые другие местные должностные лица, опре­деленные законом.

Согласно ст. 94 Конституции местные органы публичной власти имеют право управлять своим имуществом, вести дела и осуществлять административное управление, издавая в пре­делах закона свои постановления. В таких постановлениях они могут не только устанавливать определенные правила поведе­ния, обязательные в пределах соответствующей территории, но и предусматривать различные виды наказания за их нару­шение, в том числе и уголовные. Помимо этих так называемых собственных полномочий центральные ведомства вправе деле­гировать местному самоуправлению осуществление некоторых государственных дел. Таким образом, органы местного самоуп­равления обладают как собственной компетенцией, так и де­легированными полномочиями.

Установленные Конституцией общие положения о компе­тенции органов местного самоуправления в дальнейшем были конкретизированы и сформулированы в виде полномочий по конкретным направлениям и сферам деятельности. В частно­сти, собственную компетенцию органов местного самоуправле­ния составляют: поддержание общественного порядка на своей территории, обеспечение безопасности, здоровья и благополу­чия населения и иных лиц, временно находящихся на данной территории, устройство и управление парками, площадями и дорогами, ведение коммунального хозяйства, устройство и управление школами, больницами и многое другое.

В отличие от парламентариев депутаты представительных органов местного самоуправления иммунитетом не обладают. Депутаты-профессионалы получают жалованье из муници­пального бюджета, а также некоторые доплаты, связанные с ведением депутатских дел, в том числе ежегодные допла­ты на исследовательскую работу по вопросам местного само­управления.

Особое внимание в Японии уделяется обмену опытом, вза­имным посещениям официальных представителей органов мес­тного самоуправления аналогичных органов других населенных пунктов или префектур. На указанные цели специально пре­дусматривается выделение финансовых средств из местного бюджета. В частности, на ознакомительные поездки в другие префектуры для изучения опыта работы депутаты получают ежегодные доплаты в размере 380 тыс. иен (около 4,7 тыс. долл.).

Местные собрания работают в сессионном порядке. Еже­годно созываются четыре сессии. На весенней сессии утверждается местный бюджет, подготовленный исполнительным ор­ганом (такая сессия обычно длится 20—28 дней). На осенней сессии заслушивается отчет губернатора, мэра, старосты по итогам минувшего финансового года и об исполнении местно­го бюджета.

Для подготовки целого ряда документов, экспертных зак­лючений, проверок и выполнения других функций по обеспече­нию работы представительных собраний местного самоуправ­ления создаются вспомогательные органы, прежде всего не­большие секретариаты.

Руководство исполнением общегосударственных и местных законов, а также аппаратами местных чиновников осуществ­ляют губернаторы префектур и мэры городов, имеющие двой­ной правовой статус. С одной стороны, будучи избранными местным населением, они осуществляют местную исполнитель­ную власть конкретной политико-административной единицы. С другой стороны, они рассматриваются и как органы государ­ства, так как ряд функций государственного управления им делегирован центральными ведомствами.

В отличие от многих других демократических государств в Японии в течение длительного периода времени не было четко отлаженных отношений между центральным правитель­ством и местными властями. Последние имели свою компетен­цию в пределах, предусмотренных местной автономией, и цен­тральные органы власти не имели возможности эффективно влиять на местные дела и через координацию и другие рычаги воздействия проводить государственную политику в масшта­бах всего государства. В частности, в Японии долгое время не было государственных органов, подобных по своему правово­му статусу префектам Франции и представляющих государ­ство на местном уровне. Придание губернаторам и мэрам двой­ного статуса позволило решить эту проблему.

Местная администрация имеет достаточно сложную струк­туру, особенно на префектуральном уровне. В префектуре губернатор с согласия префектурального собрания назначает вице-губернатора. Мэр города также с согласия городского собрания назначает себе заместителя. Кроме того, у губерна­тора и мэра имеются и функциональные помощники, напри­мер, главный казначей в префектуре и казначей в городах, поселках и общинах. В небольших поселках и общинах его обя­занности обычно возлагаются на помощника старосты.

Помимо указанных должностных лиц в администрации префектур имеются структурные подразделения: департаменты, отделы. Так, в столичной префектуре создано 10 депар­таментов, на Хоккайдо — 9 отделов. Численность отделов ос­тальных префектуральных администраций зависит от числен­ности населения. В префектурах с населением свыше 2,5 млн. человек учреждается 8 отделов, с населением от 1 до 2,5 млн. — 6 отделов, с населением до 1 млн. — 4 отдела.

Наиболее типичны в администрациях префектур с насе­лением свыше 2,5 млн. жителей отделы:

1) общих дел, занимающийся кадрами, общими вопроса­ми функционирования префектурального собрания и префек­туры, бюджетом, налогами и прочими финансовыми вопроса­ми, а также вопросами, касающимися единиц местного само­управления, статистики и информации;

2) народной жизни, занимающийся социальным благосо­стоянием и социальным обеспечением;

3) здравоохранения, ведающий страховыми центрами и страховой медициной;

4) торговли и промышленности, занимающийся распре­делением ресурсов и регулированием цен;

5) сельского и лесного хозяйства, в чьей компетенции ре­гулирование земельных отношений, освоение земель и пере­селение, а также распределение сельскохозяйственной про­дукции;