Смекни!
smekni.com

Конституционное право зарубежных стран 2 2 (стр. 29 из 153)

В сфере взаимоотношений с Конгрессом Президент име­ет право созыва одной или обеих его палат на внеочередные заседания. В случае разногласий между палатами о времени отсрочки заседаний Президент принимает окончательное ре­шение. Он периодически направляет палатам разнообразные послания, важнейшими из которых являются ежегодные по­слания о состоянии Союза, представляющие собой по сути программу законодательных мероприятий Конгресса на пред­стоящий год. Кроме того, в начале каждой сессии Конгрессу представляются экономическое и бюджетное послания Прези­дента. Наконец, Президент обладает уже упоминавшимися правом подписания законов и правом отлагательного вето.

Однако наибольшим объемом полномочий Президент США обладает как глава исполнительной власти. В этом качестве Президент руководит огромным исполнительным аппаратом, назначает с "совета и согласия Сената" всех должностных лиц США, должности которых предусмотрены Конституцией и законом (если в самой Конституции не определен иной поря­док их замещения). В двух случаях Президент обладает пра­вом самостоятельного, без "совета и согласия Сената", назна­чения должностных лиц: если такое право прямо предостав­лено ему законом и если вакансия открывается в период между сессиями Конгресса — на срок до окончания ближайшей сес­сии.

Порядок увольнения должностных лиц США не прописан в Конституции. На практике оно производится Президентом единолично, если Конституция и законы прямо не предусмат­ривают иного.

Как глава исполнительной власти Президент США опреде­ляет полномочия всех должностных лиц Соединенных Штатов и заботится о добросовестном исполнении законов. Это поло­жение, сформулированное в Конституции (разд. 3 ст. II) в столь общей форме, послужило основанием для возникновения кон­цепции "подразумеваемых полномочий" Президента (в частно­сти, чрезвычайных, о которых уже шла речь) и активного использования с целью их реализации института делегирован­ного законодательства.

Таким образом, все полномочия Президента США можно условно подразделить на конституционные (т. е. прямо предус­мотренные Конституцией США), подразумеваемые (не упомина­емые ею, но имеющиеся в виду) и делегированные Конгрессом.

Наконец, как глава исполнительной власти Президент, в соответствии с Конституцией (разд. 2 ст. II), может требовать от руководителя каждого исполнительного департамента (ми­нистерства) письменного мнения по любому вопросу его ком­петенции. Данная формулировка позволяет заключить, что правительство как высший коллегиальный орган исполни­тельной власти общей компетенции в США отсутствует. Главы департаментов могут лишь высказывать Президенту свое мнение по вопросам, отнесенным к их ведению, являясь как бы советниками Президента. Все решения по вопросам своей компетенции принимаются им единолично.

Решения Президента по вопросам его компетенции име­ют форму правовых актов. Из буквального прочтения Консти­туции США следует, что Президент правом нормотворчества не обладает (за исключением сферы внутренней организации исполнительной власти). Это прерогатива законодательного органа — Конгресса. Однако на практике нормотворческая деятельность осуществляется Президентом весьма активно. По мнению некоторых американских авторов, именно Президент в настоящее время фактически является "главным законода­телем"*. Правотворчеством Президент занимается на основе делегирования ему соответствующих полномочий Конгрессом. Правомерность делегированного законодательства выводится американскими юристами из положения последнего абзаца разд. 8 ст. I Конституции США, согласно которому, как уже указывалось, Конгресс имеет право на издание любых зако­нов в рамках компетенции федерации (концепция подразумева­емых полномочий). А раз это так, заявляют правоведы, Конг­ресс вправе принимать в числе других законы, делегирующие исполнительной власти полномочия на издание нормативных актов по вопросам ведения Конгресса. Правомерность делегиро­вания признана не только доктриной, но и целым рядом судеб­ных решений. Первым из них считается решение Верховного суда, принятое в 1913 г., в котором он определил, что деле­гирование конституционно, если в делегирующем законе ука­заны четкие границы предмета регулирования, осуществляе­мого на основании делегирования.

* См., например: Chamberlain L. H. President as Legislator // President and Congress. The Conflict of Powers. N. Y., 1955. P. 55.

По мере усложнения нормотворческой деятельности сфе­ра делегирования расширяется, а требования, предъявляемые Конгрессом к актам делегированного законодательства, стано­вятся все менее определенными. Президент нередко осуществ­ляет субделегирование полномочий, переданных ему Конгрес­сом, главам исполнительных департаментов, независимых ве­домств и иным должностным лицам.

К разновидностям актов Президента США относятся, во-первых, исполнительные приказы, во-вторых, планы реорга­низации, наконец, в-третьих, иные акты — правила, положе­ния, прокламации, военные приказы и т. д. Наибольшую зна­чимость имеют две первые разновидности.

Исполнительные приказы — это наиболее частые акты Президента. Они издаются на основе конституционных полно­мочий Президента либо в порядке делегированного законода­тельства и регулируют самые разнообразные вопросы социаль­но-экономической и политической жизни. В настоящее время действует около 15 тыс. исполнительных приказов Президен­та США*.

* См.: Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. С. 41.

Большую значимость имеет и вторая разновидность актов Президента — планы реорганизации. Это акты, принимаемые Президентом на основе законов о реорганизации, которые де­легируют Президенту полномочия по регулированию вопросов организации и порядка деятельности структур исполнитель­ной власти на основе закона, а нередко (при наличии специального указания об этом в законе о реорганизации) и право изменять положения законов по этим вопросам. Например, именно на основе плана реорганизации в 1953 г. был учрежден федеральный департамент здравоохранения, образования и социального благосостояния.

С 1977 г. сфера регулирования планами реорганизации была ограничена: Президент посредством таких планов теперь может реформировать лишь второстепенные структуры испол­нительной власти. Крупные же организационные реформы исполнительной власти осуществляются актами Конгресса.

Планы реорганизации подлежат утверждению палатами Конгресса в течение 60 дней. Если план в течение этого сро­ка не рассмотрен палатами, он вступает в силу в день, опре­деляемый Президентом.

Акты Президента так же, как и федеральных органов ис­полнительной власти специальной компетенции, публикуются по мере их принятия в официальном периодическом издании "Федеральный регистр" ("Federal Register"), а также помеща­ются в периодически обновляемом многотомном "Своде феде­ральных постановлений" ("The Code of Federal Regulations"), где акты группируются по разделам.

Совокупность глав департаментов неофициально именует­ся в США Кабинетом. Такой термин для обозначения сове­щаний глав департаментов использовал уже первый Президент США Дж. Вашингтон. Еще раз подчеркнем, что Кабинет по сути является консультативным органом при Президенте, ни­каких юридически значимых актов он не принимает. Президент не обязан следовать советам членов Кабинета.

В состав Кабинета ныне входят 14 глав департаментов (секретарей), в также три министра без портфеля, в том чис­ле постоянный представитель США в ООН. Помимо Президен­та и членов Кабинета в его заседаниях обычно принимают участие Вице-президент, помощники Президента, помощни­ки глав департаментов, главы важнейших ведомств, входящих в Исполнительное управление при Президенте, а также дру­гие должностные лица по усмотрению Президента, который сам определяет круг участников каждого конкретного заседа­ния Кабинета. Он же устанавливает сроки проведения таких заседаний. Обычно они проводятся один раз в месяц.

С учетом огромной значимости института Президента США в государственном механизме Конституция устанавлива­ет определенные гарантии его деятельности, прежде всего политической, материальной и личной независимости, защищенности. Правовым средством обеспечения политической не­зависимости Президента является отсутствие его политичес­кой ответственности перед кем бы то ни было, включая Конгресс. Конечно, реально политическая независимость не может быть полной, так как в своей деятельности Президент вынужден считаться с расстановкой сил и в обществе в целом, и в Конгрессе, и в своей партии. Юридически выраженная независимость может лишь смягчить реально существующий прессинг различных политических и социальных структур.

В качестве материальной гарантии статуса Президента Конституция США содержит положение о том, что за свою службу он получает вознаграждение и что оно не может быть изменено в течение периода, на который он избран. Причем в течение этого же периода Президент не может получать ино­го денежного вознаграждения из государственной казны: ни от федеральных властей, ни от штатов (разд. 1 ст. II Конститу­ции).

Помимо установленного в твердой сумме жалованья, со­ставляющего ныне 200 тыс. долл. в год*, Президент получает дополнительные выплаты на покрытие расходов, связанных с выполнением должностных обязанностей, в частности транс­портных и представительских. Уходящим в отставку Президен­там назначается пожизненная пенсия.

* См.: Лафитский В. И. Основы конституционного строя США. С. 155.

В отличие от многих других конституций американский высший закон не упоминает о личном иммунитете Президента. На практике его неприкосновенность считалась обычаем. Этот обычай был поколеблен в 1974 г., когда судебная власть заста­вила Президента Ричарда Никсона выдать вещественные до­казательства нарушения им законов, а также в 1998 г., когда Президенту Биллу Клинтону пришлось давать показания пе­ред большим жюри в связи с обвинением в неуважении к суду и в воспрепятствовании осуществлению правосудия.