Смекни!
smekni.com

Конституционное право зарубежных стран 2 2 (стр. 37 из 153)

Правотворчество штатов в сфере местного самоуправле­ния дополняется федеральным — по вопросам, затрагиваю­щим "существенный общефедеральный интерес", а также метстным.

При этом нормотворческие полномочия муниципальных органов трактуются как переданные им штатами и осуще­ствляемые этими органами в качестве агентов штатов. Мест­ное правотворчество осуществляется прежде всего путем принятия конкретной политико-административной единицей собственной хартии самоуправления (Home Rule Charter). Право на такую хартию устанавливается конституциями 44 штатов. Однако данным правом обладают не все местные еди­ницы, а лишь те, которые признаны инкорпорированными, то есть получили статус "муниципальных корпораций". В ряде штатов такой статус имеют только города, численность насе­ления которых превышает определенный минимум (например, в Аризоне — 3,5 тыс. человек, в Техасе — 5 тыс.). В некото­рых штатах хартии самоуправления предусмотрены помимо городов также для графств и тауншипов. Хартии не должны противоречить федеральным Конституции и законодательству, а также конституции и законам соответствующего штата. Обычно хартии принимаются на местных референдумах. В некоторых штатах они подлежат последующему утверждению легислатурой штата. Содержание хартий включает вопросы организации власти в соответствующей единице, порядок фор­мирования органов местного самоуправления и их аппарата, статуса советника (депутата), осуществления гражданской ини­циативы и референдума.

Судебные прецеденты как источники муниципального права в США, с одной стороны, формулируют гарантии прав местного самоуправления, а с другой — являются важным элементом в механизме контроля за ним со стороны прави­тельства штатов на основе использования доктрины "ultra vires".

Наконец, именно в силу решающей роли данной доктри­ны для определения статуса местного самоуправления обычай как источник муниципального права не получил в США широ­кого распространения.

Компетенция территориальных единиц местного самоуп­равления базируется, как уже указывалось, на доктрине "ultra vires", предполагающей исключительно позитивную регламен­тацию полномочий.

Полномочия единиц местного самоуправления охватывают несколько сфер. Более всего местные власти занимаются воп­росами социального обслуживания: школьным образованием, библиотечным делом, социальным обеспечением, благоустрой­ством, организацией мест отдыха, контроля за качеством то­варов. Второе место по объему функций органов местного самоуправления занимают вопросы административно-управлен­ческие: обеспечение правопорядка (управление полицией), правосудия и противопожарной безопасности, сбор налогов, проведение выборов, запись актов гражданского состояния. В меньшей степени органы местного самоуправления занима­ются экономическими вопросами. Они руководят принадлежа­щими им предприятиями и службами, управляют своим иму­ществом, а также косвенно регулируют деятельность частных предприятий, осуществляют строительство муниципального жилья, устанавливают ставки арендной платы и т. п.

Своеобразная черта муниципальной системы США — от­сутствие четкого разграничения компетенции между полити­ко-административными единицами различных уровней. В ка­честве общей тенденции можно отметить расширение прав крупных муниципалитетов.

В рамках специальных округов решаются многие отрасле­вые вопросы: водоснабжение, очистка, пожарная охрана, са­нитарный надзор, организация судов и полиции.

Полномочия самоуправляющихся местных сообществ осу­ществляются через институты непосредственной демократии (выборы, референдумы, общие собрания жителей, народная инициатива), а также через представительные, исполнительные и иные органы местного самоуправления. Статус и соот­ношение указанных институтов в различных политико-адми­нистративных единицах неодинаковы. В большинстве из них преобладают представительные выборные коллегиальные ор­ганы, именуемые советами (иногда — комитетами). Однако организация советов графств и специальных округов строится при заметном ограничении принципа выборности. Так, в неко­торых графствах (их около 1/4) советы (комитеты) формиру­ются не путем прямых выборов, а иными способами. Например, в одних графствах они состоят из выборных представителей входящих в графство муниципалитетов и (или) тауншипов, в других — из судьи графства как председателя и мировых судей в качестве членов, в третьих судья графства по должности может являться председателем совета графства, члены кото­рого избираются населением. Назначение, должностной прин­цип и двустепенные выборы используются в США и для фор­мирования советов некоторых специальных округов, хотя по большей части они в настоящее время являются избираемы­ми. Непосредственно избираемые советы графств и округов чаще всего именуются советами комиссаров, а остальные — советами контролеров.

Во всех муниципальных, корпорациях действуют советы, избираемые прямыми выборами. В тауншипах и таунах, не имеющих статуса муниципальных корпораций, основные воп­росы управления решаются в зависимости от численности их населения либо выборными советами, либо общими собрани­ями жителей (таун-митингами), собирающимися один раз в год и решающими вопросы принятия местного бюджета, на­значения должностных лиц исполнительного аппарата и неко­торые другие.

В большинстве штатов местные советы однопалатны. Они довольно малочисленны — обычно 5—7 членов. В самых круп­ных городах наиболее распространены советы из 9 выборных (хотя крупнейший в США городской совет — чикагский — со­стоит из 50 членов). Советы графств, как правило, насчитыва­ют 3—5 членов, но иногда встречаются и весьма многочислен­ные советы: 30, 50 и более членов. Советы специальных окру­гов имеют обычно от 3 до 7 членов.

Сроки полномочий различных советов (и советников) так­же неодинаковы. Большинство советов городов и графств об­новляются по частям. В крупных городах срок полномочий советников составляет чаще всего четыре года, хотя в некоторых из них — два и три года. В графствах большинство со­ветников также избирается на четыре года, при минимальной продолжительности срока их полномочий один год и макси­мальной — 8 лет (впрочем, таких советов немного).

Статус члена совета характеризуется свободным манда­том. Однако примерно в половине штатов указание об этом в конституциях и хартиях местного самоуправления сочетается с возможностью отзыва. Он может быть применен не только в отношении членов советов, но и выборных чиновников, а иногда и назначаемых должностных лиц. На практике отзыв применяется редко. Во многом это объясняется чрезвычайно жесткими требованиями, установленными для процедуры воз­буждения вопроса об отзыве. Это осуществляется в петицион­ной форме. Петиция требует подписей 15, 25 или даже 55% избирателей*. Только если инициативной группе удастся их собрать, назначается тайное голосование об отзыве.

* См.: Барабашев Г. В. Указ. соч. С. 80.

Вопрос об оплате труда советников решается в различ­ных политико-административных единицах по-разному. При­мерно 1/5 хартий городов не предусматривает оплаты труда советников. В большинстве других городов размер их жалова­нья столь низок, что даже не покрывает расходов советников, связанных с муниципальной деятельностью. Исключение со­ставляют крупные и средние города, где комиссары получа­ют вознаграждение как главы департаментов, так как осуще­ствляют административную деятельность на постоянной основе. Оплачиваемым является и труд советников в некоторых круп­нейших городах независимо от формы их управления. В любом случае их статус считается совместимым с занятием трудовой и коммерческой деятельностью. Советникам возмещаются фи­нансовые затраты, связанные с осуществлением их функций.

Институт комитетов (комиссий) местных советов не полу­чил в США в отличие от многих других стран широкого распространения. Они образуются лишь в советах со "слабыми" мэрами.

Организация местного самоуправления в Америке отли­чается от большинства государств еще и значительным влия­нием партий на его органы. Строго партийный характер но­сят выборы, соответственно и решения часто фактически при­нимаются партийным большинством совета. В крупных городах господствующие позиции чаще принадлежат демократам (благодаря поддержке профсоюзов и негритянского движения). Влияние республиканцев доминирует в сельских местностях и богатых пригородах. В отдельных местных единицах существуют более или менее стабильные локальные политические партии.

Представительные органы (в малонаселенных таунах и тауншипах — собрания жителей) призваны играть наиболее значимую роль в реализации функций местного самоуправле­ния. Их полномочия включают нормативное регулирование и решение основных вопросов управления в рамках соответству­ющего территориального образования. Однако реальная роль выборных органов зависит от их соотношения с высшими дол­жностными лицами местного самоуправления и его исполни­тельного аппарата в целом. Такое соотношение определяется системой местного самоуправления, сложившейся в той или иной местной единице. Наиболее распространенными являются в США три таких системы: совет — мэр (председатель сове­та в квазикорпорациях), совет — управляющий и комиссион­ная система.

Система совет — мэр характеризуется наличием выбор­ного главы местного представительного органа. Она, в свою очередь, распадается на несколько разновидностей. Наиболее распространенные из них — это сильный совет — слабый мэр (председатель совета) и, наоборот, сильный мэр (председатель совета) — слабый совет.