Конституция установила, что народный суверенитет будет осуществляться всеобщим избирательным правом (о sufragio universal), которое бразильский профессор Алессандре де Мораес характеризует как ядро политических прав*, прямым и тайным голосованием, равным для всех, посредством плебисцита, референдума, народной инициативы. Последние три института мы рассмотрим ниже, в п. 3 настоящего параграфа и в п. 1 следующего. Всеобщее избирательное право включает право голоса и право избираться (активное и пассивное избирательное право).
* См.: de Moraes A. Direito constitucional. 5. ed. revista e ampliada. Sao Paulo. 1999. P. 214.
Активное избирательное право предоставляется бразильским гражданам с 16 лет; традиционно оно должно осуществляться в обязательном порядке грамотными избирателями в возрасте от 18 до 70 лет, что позволяет обеспечить участие граждан в выборах на достаточно высоком уровне (здесь мы не говорим о негативных сторонах этого института — см. п. 3 § 2 гл. VII Общей части учебника). Так, на выборах в Палату депутатов и Федеральный сенат 3 октября 1994 г. проголосовало 82,24% избирательного корпуса. Не участвовавшие в голосовании без уважительных причин наказываются штрафом. В факультативном порядке могут голосовать лица старше 70 лет, молодежь от 16 до 18 лет и неграмотные. Не включаются в списки избирателей иностранцы и лица, призванные, на обязательную военную службу, в период ее прохождения.
Не имеют избирательного права: душевнобольные; лица, находящиеся в местах лишения свободы; лица, лишенные политических прав по суду; военнослужащие в звании ниже сержанта.
Пассивным избирательным правом "могут пользоваться только лица, имеющие бразильское гражданство (a nation alidade), полностью осуществляющие свои политические права (т. е. не ограниченные в них), внесенные в списки избирателей, имеющие избирательный домициль в избирательном округе, состоящие в какой-либо политической партии. Минимальный возраст в 35 лет установлен для замещения должности или мандата Президента, Вице-президента республики и сенатора, 30 лет — губернатора и вице-губернатора штата или федерального округа, 21 год — федерального депутата, депутата штата или федерального округа, префекта, вице-префекта и мирового судьи, 18 лет — муниципального советника. Не могут избираться неграмотные и те, кто не внесен в списки избирателей.
Для того чтобы претендовать на иные должности, Президент республики, губернаторы штатов и федерального округа и префекты должны отказаться от своего мандата по меньшей мере за шесть месяцев до выборов. Не могут избираться на подведомственной им территории супруги и единокровные родственники или свойственники до второй степени или усыновленные дети Президента республики, губернаторов штатов или федерального округа, префектов или тех, кто их замещал по меньшей мере в течение шести месяцев, предшествующих выборам, за исключением случаев, когда они уже занимают выборную должность, на которую они хотят быть переизбранными.
Выше говорилось, что военнослужащим срочной службы активное избирательное право не предоставлено; это сделано с целью уменьшить влияние армии на политическую жизнь. В отношении же пассивного избирательного права действуют более либеральные положения. Военнослужащие, включенные в списки избирателей (в основном офицеры), могут быть избраны на должность при условии, что если они находились на службе менее 10 лет, то должны уйти в запас, а если более 10 лет, то их функции приостанавливаются вышестоящим командованием и, в случае избрания, они автоматически увольняются в отставку.
Конституция обязывает законодателя урегулировать дополняющим законом другие случаи неизбираемости, кроме указанных выше, а также запреты, направленные на обеспечение нравственных основ при исполнении мандата, с учетом предшествующей жизни кандидата.
2. Конституционные принципы избирательного процесса
В конституционном порядке определено, что выборы должны осуществляться без влияния экономической власти или прямого или косвенного злоупотребления своими функциями, должностями или службой в прямой или косвенной публичной администрации (§ 9 ст. 14 в редакции Конституционной поправки № 4 1994 г.). Под термином "влияние экономической власти или злоупотребление такой властью" понимаются, например, чрезмерные расходы во время избирательной кампании и оказание экономического давления на избирателей. Конечно, надеяться, что такие нормы сами по себе могут обеспечить честные выборы, было бы наивно, но наличие соответствующих законоположений обязывает государство добиваться этого и облегчает борьбу с избирательными правонарушениями.
Из принципа обязательного вотума вытекает обязанность избирателей соответствующего возраста регистрироваться и обязанность публичной власти составлять и актуализировать списки избирателей.
Функции руководства избирательным процессом осуществляются органами избирательной юстиции, что имеет целью гарантировать соблюдение требований избирательного законодательства. Этими же органами рассматриваются и избирательные споры.
Избирательными округами служат территориальные единицы — на ступень ниже при выборах представительных органов или подведомственные единицы при выборах глав публичной администрации. Например, при выборах палат Национального конгресса это штаты, территории и федеральный округ, при выборах губернаторов — штаты и федеральный округ.
Конституция предоставила политическим партиям монопольное право выдвижения кандидатов во все выборные органы власти и на все должности руководителей публичной администрации. Конечно, демократичность такого положения не вполне убедительна, но в Бразилии существует не только отмеченное Редьярдом Киплингом "изобилие невиданных зверей", но также, как мы видели, изобилие политических партий, что облегчает избирателю выбор программ или кандидатов, которые он склонен поддержать. Для этого, правда, нужна определенная информированность, и не случайно Конституция освобождает неграмотных избирателей от обязательного вотума.
Получение мандата в результате выборов может быть обжаловано в орган избирательной юстиции в течение 15 дней по оглашении их результатов; следствие должно выявить доказательства злоупотребления экономической властью, коррупции или мошенничества. Избирательный трибунал разбирает жалобу в закрытом порядке, причем заявитель несет ответственность по закону, если, подавая жалобу, сознавал ее необоснованность или проявил недобросовестность.
К порядку избрания представительных органов и руководителей публичной администрации мы еще вернемся при рассмотрении их конституционного статуса.
В третьем издании Общей части настоящего учебника (1999 г.) в п. 1 § 5 гл. VII мы говорили о соотношении понятий "плебисцит" и "референдум" и излагали, в частности, суждения по этому вопросу применительно к Бразилии проф. А. де Мораеса. Памятуя тем не менее, что повторение — мать ученья, и стремясь избавить читателя, который забыл об этом или не читал. Общей части, от необходимости обращаться к ней при изучении основ бразильского конституционного права, считаем целесообразным вкратце все это напомнить.
Для большинства стран первый термин если и употребляется, то как политический, а не юридический, означающий судьбоносное для государства народное голосование (а юридически — тот же референдум), тогда как в Бразилии оба термина являются конституционно-правовыми и имеют неодинаковое юридическое содержание, хотя реализуются соответствующие институты в одинаковой процедуре всеобщего голосования.
А. де Мораес указывает, что плебисцит — это форма предварительного народного голосования по поводу решения какого-либо вопроса, который позднее будет рассматриваться Национальным конгрессом. Референдум, напротив, означает последующее народное голосование, которое призвано ратифицировать определенный акт власти либо для обеспечение его действия (отлагательное условие), либо для его отмены (резолютивное условие)*.
* De Moraes A. Op. cit. P. 218.
Если Конституция запрещает принятие закона без проведения плебисцита, это не означает, что положительное голосование на плебисците обязывает Национальный конгресс принять закон. Федеральный верховный трибунал по вопросу с преобразовании штатов (§ 3 ст. 18 Конституции) счел, что принятие дополняющего закона — акт политический, который Национальный конгресс совершает по своему усмотрению*.
* См.: Dezen Junior G. Op. cit. P. 233—234.
Плебисцит назначается Национальным конгрессом, а референдум разрешается им.
§ 5. Федеральные государственные органы
Статус бразильского парламента — Национального конгресса определяется в гл. I "О законодательной власти" разд. IV Конституции "Об организации властей".
Формирование. Национальный конгресс включает две палаты: Палату депутатов, являющуюся органом общенационального представительства, и Федеральный сенат — палату представительства субъектов федерации. Продолжительность легислатуры составляет четыре года.
Нижняя палата Национального конгресса — Палата депутатов состоит из представителей народа, избранных по пропорциональной системе в каждом штате, в каждой территории и в федеральном округе. Число депутатов, как и представительство территориальных единиц в Палате, устанавливаются дополняющим законом, который принимается в течение года, предшествующего выборам. Представительство штатов и федерального округа должно быть пропорционально численности их населения и составляет от 8 до 70 депутатов. Каждая территория избирает четырех депутатов. В настоящее время Палата депутатов насчитывает более 500 депутатов. Мандаты распределяются по правилу наибольшей средней с учетом преференций, полученных кандидатами списка. В случае открытия вакансии она замещается кандидатом того же партийного списка, по которому получил мандат выбывший депутат.