Правова природа державного контролю виражається в тому, що він проводиться органами держави та їх посадовими особами у межах, визначених правовими нормами, на підставі норм права і відповідно до них. Отже, державний контроль здійснюється у чітких правових рамках, керується у своїй діяльності діючими нормами права і викликає певні юридичні наслідки. В основі його виникнення і в процесі здійснення лежать правові засади. Вони проявляються і характеризуються низкою ознак. Такими ознаками насамперед є те, що контроль здійснюється уповноваженими державними органами і закріплюється в нормах, які визначають діяльність і повноваження контролюючого суб'єкта. Держава наділяє такі органи відповідними повноваженнями зі здійснення конкретних дій і закріплює все це у чинних нормах права.
Контроль, як вид діяльності держави і її відповідних гілок влади, отримав закріплення в Конституції України. Як конкретна функція державних органів, наділених контрольними повноваженнями, контроль закріплений у відповідних нормативно-правових актах. Так, наприклад, Законом України "Про державну конгрольно-ревізійну службу" закріплено структуру, права, обов'язки і відповідальність органів та службових осіб державної контрольно-ревізійної служби. Законом України "Про обмеження монополізму і недопущення недобросовісної конкуренції' у підприємницькій діяльності" контроль за дотриманням антимонопольного законодавства покладено на Антимо-нопольний комітет України. Його повноваження з питань контрольної діяльності містить Закон України "Про Антимонопольний комітет". Спеціальні органи контролю та їх повноваження з його здійснення передбачені законами України "Про підприємства" (ст. 32), "Про охорону праці" (ст. 44), "Про плату за землю" (ст. 26) тощо.
Контролюючий орган при виконанні своїх функцій застосовує відповідні норми права для вирішення конкретних завдань, визначення характеру відносин, за якими здійснюється контроль, і процедури досягнення результату. За результатами контрольних дій орган, що їх здійснює, приймає відповідне рішення. Це рішення може мати рею-
434
РОЗДІЛ X • ГЛАВА 1
мендаційний чи примусовий характер. Контролюючий орган має право вимагати приведення відноснії у відповідність з діючими нормами безпосередньо або ж направити матеріали до відповідних органів, які уповноважені приймати рішення з таких питань.
Отже, результати контролю і рішення по них реалізуються самим контролюючим органом або іншим уповноваженим на це державним органом. Контроль при цьому через вказані в нормах права дії "проникає" у вже існуючі або такі, що лише виникають, відносини і змінює чи корту є і'х зв'язки, приводить у відповідність з чинним законодавством. Жщо ж при правовій оцінці дій, що контролюються, виявиться неправомірна поведінка суб'єкта контролю, порушення правових приписів, застосовуються правоохоронні заходи. При цьому норми права відіграють як регулюючу, так і охоронну роль.
І останнє, що визначає правову природу контролю, це необхідність детальної процедурної регламентації його здійснення, починаючи з визначення контролюючого, його завдань і сфери діяльності, місця в структурі державних органів, до безпосереднього проведення контрольних дій — визначення об'єкта контролю, прийняття рішення про проведення перевірки, аналіз існуючого стану, визначення методів і форм та прийняття рішення за результатами контролю.
Отже, дерзкавний контроль як функція держави та її органів здійснюється на основі правових норм і має певні юридичні наслідки. Такі наслідки можуть і не настати, якщо контроль здійснюється як відповідна стадія процесу управшння у певних правових рамках.
О Контроль у державному управлінні. Контроль є важливою складовою змісту державного управління. Контроль — явище багатогранне і багатопланове, і залежно від того, на якому рівні та стосовно чого він розглядається, він може: бути охарактеризований і як форма чи вид діяльності, і як принцип, і як функція.
Виходячи з розуміння суті контролю у сфері управління як перевірки виконання та нагляду за відповідністю діяльності керованого об'єкта тим приписам, які він отримав від керуючого суб'єкта, та виконанням прийнятих рішень, контроль є конкретним самостійним видом роботи. Функція контролю в державному управлінні полягає в аналізі та зіставленні фактичном стану в тій чи іншій галузі з вимогами, які поставлені перед ними, відхиленнями у виконанні поставлених завдань та причинах цих відхилень, а також оцінкою діяльності і доцільності саме цього шляху. Така специфічність призначення контролю, як зазначають різні дослідники цієї проблеми, і дає змогу виокремити його серед інших функцій управління, створити спеціальні органи, які не виконують або майже не виконують інших, окрім контролю, державних функцій, визначити компетенцію цих органів.
О.Ф, Андрійко 435
Контроль не існує в ізольованому вигляді, як не може бути контроль просто ради контролю. Контроль здійснюється в певній галузі управління, з її особливостями і конкретним змістом, а тому і в певному обсязі та формі. Він спрямований на конкретний результат і шляхи досягнення цього результату, а також усунення суб' єкгивних та врахування об'єктивних перешкод при здійсненні управлінської діяльності.
У державному управлінні контроль перебуває у тісному зв'язку з іншими функціями управління і разом з тим призначений для оцінки відповідності здійснення цих функцій завданням, що стоять перед управлінням. Контроль забезпечує конкретність управління і відповідність його владного впливу прийнятим рішенням. За допомогою контролю, який кібернетиці та і взагалі в техніці, називають засобом "зворотного зв'язку", суб'єкт управління отримує інформацію про результати діяльності, а також про ті помилки та зміни ситуації, що можуть призвести до невиконання поставлених завдань чи отримання зовсім інших результатів. Маючи таку інформацію, можна оперативно втрутитися, привести важелі управління відповідно до умов, що виникають, та попередити небажані наслідки. Контроль дає можливість не лише коригувати управлінську діяльність, а й допомагає передбачити перспективи подальшого розвитку та досягнення конкретного результату.
Сучасна побудова української держави орієнтується на нові принципи її діяльності, а, відповідно, і нові підходи до видів діяльності, функцій державних органів та їх структурної побудови. У зв'язку з цим постало питання про призначення контролю як функції управління, притаманність її як супутнього елементу управлінської діяльності і виділення окремої самостійної функції та виокремлення структури органів, що її здійснюють.
Нові умови розвитку держави та її впливу на суспільство потребують нових підходів до системи державного контролю, системи органів державного контролю та її законодавчого забезпечення. Необхідність існування такої системи пояснюється тим, що з переходом до нових політичних і економічних засад нашого суспільства не зменшилось недоліків у сфері державного управління, а управлінські рішення, які приймаються навіть вищими органами виконавчої влади, не є такими вже й бездоганними.
Україна будує ринкові відносини, характерною ознакою яких є існування різних форм власності. За цих умов роль державного управління і контролю як його важливої функції значно зростає. Змінюються їх призначення, форми роботи, а в деяких галузях і обсяг, проте значення в цілому не зменшується. Оскільки йдеться про перехід До ринкових відносин, то, виходячи з досвіду інших країн, не важко
436
РОЗДІЛ X • ГЛАВА 1
передбачити, що суб'єкти як приватної, так і державної власності у своїй господарській діяльності орієнтуватимуться на прибуток, дбатимуть про свої інтереси, і ці інтереси не завжди збігатимуться з інтересами держави та суспільства.
Ми робимо лише перші кроки до ринку, а прикладів порушення законодавства, умисного приховування прибутків, невідповідності управлінських дій новим умовам та негативних наслідків господарювання вже достатньо. До них можна віднести й монополізацію виробництва окремих груп товарів чи послуг, що дає можливість диктувати умови споживачам чи користувачам, і намагання ухилитися від податків. Прагнення до максимальних прибутків, відсутність або недостатній контроль з боку держави, недоліки державного управління стали причинами багатьох негативних наслідків. Наприклад, стало можливим завезення на територію держави токсичних речовин, впровадження небезпечних для людини виробничих технологій, хижацьке ставлення до навколишнього середовища.
З усього цього можна зробити висновок, що і в умовах розвитку демократи, з переходом до ринку об'єктивною реальністю залишається потреба в контролі. Відповідно, нові умови здійснення управлінської діяльності потребують і перегляду завдань контролю, форм і методів його здійснення.
Під впливом процесів, що відбуваються у сфері державного управління, формується певна система органів контролю. Вона є частиною усієї системи державного контролю в інших сферах і має свої особливості як формування, так і функціонування, обумовлені конкретним змістом контрольної діяльності та органами, що її здійснюють.
Розглядаючи проблему побудови системи державного контролю у сфері управління і її правового забезпечення, слід зупинитися на відмінності поняття системи державного контролю і системи органів державного контролю. Адже поняття системи державного контролю у сфері управління набагато ширше, ніж поняття системи органів державного контролю у цій сфері3.
Функцію контролю у сфері управління здійснюють в різному обсязі та формах більшість державних органів. Процес демократизації вніс зміни у співвідношення централізації та децентралізації управління, призначення гонтролю та форми і методи його здійснення. Із засобу покарання контроль набув інформаційно-аналітичного характеру, став невід'ємним фактором подальшого розвитку управління.