Суттєва особливість правового статусу Кабінету Міністрів полягає в тому, що будь-який його акт може бути скасований Президентом України на його вільний розсуд, тобто без обмеження мотивів такого скасування (п.16 частини першої ст. 106 Конституції), включаючи, природно, і мотиви невідповідності, порушення чи суперечності законам або актам Президента України.
Цікавою є думка, що "при виданні Кабінетом Міністрів України акта, який, на думку Президента України, не відповідає Конституції України, він власне з цих мотивів не може скасувати даний акт, тому що питання про конституційність актів Кабінету Міністрів вирішується тільки Конституційним Судом України, в тому числі й за зверненням Президента України" 4. Але, з іншого боку, Президент є гарантом додержання Конституції і може скасовувати акти уряду без будь-якого обґрунтування цих рішень.
Дискусійним питанням щодо актів Кабінету Міністрів України, на жаль, залишається проблема оскарження цих актів до суду загальної юрисдикції. У своїх зауваженнях до Закону "Про Кабінет Міністрів України" стверджується, що така норма в законі суперечитиме Конституції України, яка встановила особливі процедури скасування актів уряду - главою держави та Конституційним Судом. Але, на наше переконання, така позиція є хибною. Адже вона, по-перше, ігнорує положення частини другої ст. 55 та частини другої ст. 124 Конституції' України; а по-друге, неправильно тлумачить положення п. 16 частини першої ст. 106 та статей 150 і 152 Конституції України.
Авторську позицію підтверджує, як здається, і рішення Конституційного Суду України від 1 жовтня 1998 р. у справі про підсудність спорів Вищому арбітражному суду України. В мотивувальній частині Даного рішення зазначається: ".. .повноваження Вищого арбітражного суду України стосовно розгляду справ, у яких однією зі сторін є Кабінет Міністрів України, в тому числі справ у спорах про визнання недійсними його актів... відповідає частині другій ст. 124 Конституції України, за якою юрисдикція судів поширюється на всі правовідноси-
274 РОЗДІЛ VI • ГЛАВА З
ни, що виниканэть у державі.... Конституційне повноваження Президента України щодо скасування актів Кабінету Міністрів України і повноваження Вищого арбітражне го суду України щодо визнання таких актів недійсними... є самостійними гарантіями забезпечення законності у діяльності Кабінету Міні стрів України, які не виключають одна одну. До повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (консти-туцшність) актів Кабінету Міністрів України, а не про їх законність".
Отже, шнституційність положення проекту Закону "Про Кабінет Міністрів Укроїш" про можливість оскарження актів Кабінету Міністрів до суду загальної юрисдикції не слід піддавати ніяким сумнівам.
Зважаючи на неповноту конституційних положень щодо правового статусу Кабінету Міністрів України, багато питань потребують врегулювання в поточному законопюренні.
Зокрема, як передбачено Концепцією адміністративної реформи в Україні, з метою реформування Кабінету Міністрів для забезпечення його конституційного статусу як вищого органу в системі органів виконавчої влади, повноваження уряду мають поширюватися на всі ланки органів виконавчої влади, йому повинні бути надані права що-.. до скасування актів центральних і місцевих органів виконавчої влади, погодження кандидатур на призначення їх на посади керівників центральних органіїз виконавчої влади (крім міністерств), призначення на посади та звільнення з посад заступників керівників центральних органів виконавче! влади, заслуховування звітів керівників органів виконавчої влади тощо.
Однак на практиці процес "посилення" Кабінету Міністрів України відбувається дуже складно. Іноді навпаки, уряд втрачає важелі впливу на виконавчу вертикаль. Окремі органи виконавчої влади прямо підпорядковуються Президентові України (наприклад, Головне управління державної служби Укргіїни, незважаючи на те, що відповідно до Закону України "Про держівну службу" воно є "при Кабінеті Міністрів України"). Призначення вищих державних службовців сьогодні також здійснюється главою держави. Навіть повноваження Кабінету Міністрів України щодо скасування розпоряджень голів місцевих державних адміністрацій, яке надано уряду Законом України "Про місцеві державні адміністрації", окремі фахівці вважають некон-ститущйним.
Втім усе це стосується не лише співвіднесення політики і права, а й загальних з;зсад функцюнукіння держави. Якщо уряд залишиться без реальної влади, а лише з всеосяжною відповідальністю, тоді вся система державного управління може стати неефективною. Тому так
Г.Й. Ткач 275
необхідно забезпечити реальне втілення конституційного статусу Кабінету Міністрів України як вищою органу в систеш органів виконавчої влади відповідно до його моделі, передбаченої Концепцією адміністративної реформи в Україні.
Література (цо гл. 3)
1. Авер 'янов В.Б. Правовий статус Кабінету Міністрів України: конституційні засади // Правова держава. - Вип 8. - К., 1997. - С. 32.
2. Там само. - С. 36.
3. Див.: Зіллер Жак. Політико-адміністративні системи країн ЄС. Порівняльний аналіз / Пер. з фр. В. Ховхуна. - К.: Основи, 1996. - С. 82-92.
4. Авер 'янов В.Б. Зазначена праця. - С. 36.
Глава 4. Дискреційні повноваження та адміністративний розсуд у діяльності органів виконавчої влади
Повноваження, якими наділені органи виконавчої влади, в значній мірі закріплені в законодавчих актах. Ці акта не лише уповноважують органи влади на вчинення певних дій, а також закріплюють певні принципи і процедури, які визначають порядок здійснення наданих повноважень. Йдеться про загальні соціальні цінності, які обумовлюють способи здійснення державного адміністрування, про заходи, на яких будуються взаємовідносини різних де;ржавних інститутів і громадян. Власне ті цінності, які формуються на основі політичної і соціальної моралі суспільства, знаходять своє закріплення в Конституції України, в законах, кодексах (особливо в процесуальних).
Здійснюючи свою діяльність на їх основі, органи виконавчої влади послуговуються тими формами, які визначає законодавець. Однак не завжди наперед можна обумовити: всі форми діяльності, особливо коли ситуація стосується виконання та застосування норм права. Власне свободу органу виконавчої влади при виконанні чи застосуванні норм права в державознавстві прийнято називати дискреційними повноваженнями.
О Дискреційні повноваження в державному управлінні Питанню дискреційних повноважень в державному управлінні приділялась певна увага в працях юристів. Так, В.Г. Лебединський називав "дискреційним правом" органів управління їх повноваження вчиняти оперативні дії, необхідні для правильного функціонування даної установи чи підприємства. Він вважав, що передбачення правом такої гнучкості є необхідним 1.
276 РОЗДІЛ VI • ГЛАВА 4
B.I. Ремньов розглядав дискреційні повноваження як право органу державного управління приймати владні рішення на власний розсуд. Розглядаючи ці органи в їх вертикальному підпорядкуванні, він дійшов висновку, що обсяг дискреційних повноважень зменшується зверху донизу. Самі ж дискреційні повноваження є елементом компетенції, і їх використання в рамках закону лише зміцнює законність 2.
Французький вчений Г.Бребан вважав, що дискреційні повноваження, які означають свободу адміністрації оцінювати ситуації і приймати по них рішення, надають адміністрації простір у здійсненні вибору між вільними рішеннями. Вона вправі діяти або не діяти, а коли діє, то може вибирати один або декілька з можливих варіантів дій 3.
Як класичний приклад випадку дискреційного повноваження він наводив королівські укази про вигнання або ув'язнення без суду і слідства за старого режиму. Сьогодні дискреційні повноваження можуть стосуватися багатьох сфер, зокрема питань політичного, дипломатичного чи воєнного характеру. У сфері управління вони проявляються у виборі назви вулиці чи комуни, чи у виборі висоти будівель у плані містобудування. Дискреційні повноваження широко застосовуються при просуванні по службі тієї чи іншої посадової особи чи при встановленні роздрібних цін у межах загальної регламентації ціноутворення. Проте, як слушно зауважив вчений, навіть при формальному існуванні дискреційного права свобода адміністрації потиснена цілою низкою обмежень, вона здійснюється в рамках законності і тому не є ні повною, ні безконтрольною.
Аналізуючи розуміння дискреційних повноважень у французькому праві, а також у праві інших держав, Ж.ЗішІер зауважує, що не йдеться про свавільну чи безконтрольну діяльність адміністрації. Навпаки, існування в усіх країнах розвиненого, складного і тонкого права дискреційної влади є, можливо, найкращим вираженням правової держави. Це дає можливість диференціювати ситуації належної компетенції, коли законодавець у деякій мірі все передбачив' і адміністрація цілком може покластись на комп'ютери, щоб прийняти рішення, і ситуації, - які трапляються частіше, - коли адміністрація змушена вирішувати, якого саме конкретного змісту слід надати принципам діяльності чи політичним принципам стосовно загального порядку4.
Сучасна зарубіжна і вітчизняна практика підтверджує, що дис-креція є законним елементом публічної адміністрації (державного управління). Вона сумісна з адмініструванням у рамках закону.
Адміністративне законодавство щораз більше розширює обсяг дискреційних повноважень органів виконавчої влади, а різноманітна практика їх виконання нерідко породжує складні ситуації. Постає