Так, протягом 2001 р. до Верховної Ради звернулось 97,3 тис. громадян з заявами та скаргами, що на 1,3 тис. більше, ніж у 2000 р. У своїх зверненнях громадяни найбільше піднімають питання соціаль-
С.В. Ківалое 479
ного захисту (31,5 відсотка від загальної кількості питань), забезпечення законності та охорони правопорядку (16,1 відсотка), реформування економіки, ринкових відносин, приватизації, політики цін та податків, діяльності комерційних структур (9 відсотків). Серед парламентських комітетів найбільше звернень громадян розглянуто в комітетах по справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів (14 744), з питань боротьби з організованою злоіппшістю та корупцією (6112), соціальної політики та праці (4188). з прав людини, національних меншин та міжнаціональних відносин (3933), національної безпеки та оборони (3300).
За цих умов вважаємо, що загалом явно недостатньо приділяється увага контрольній діяльності комітетами: Верховної Ради України. Наприклад, у Комітеті з питань охорони здоров'я, материнства і дитинства за останні чотири роки розглянуто у порядку парламентського контролю тільки шість відсотків з усіх обговорених питань, у Комітеті з питань науки й освіти - половина пигань була спрямована на контроль за виконанням законів та постанов Верховної Ради України6.
З урахуванням наведеного парламентська реформа передбачає формування та правове забезпечення парламентського контролю 7, прийняття спеціального закону про парламентський контроль, введення в дію закону про тимчасові комісії, оновлення, пропонування в новій редакції Закону України "Про комітети Верховної Ради України", внесення змін до законів про спеціалізовані органи парламентського контролю (Рахункову палату, Уповноваженого з прав людини), прийняття Закону України "Про Регламент Верховної Ради України", що має містити процесуальні норми, щодо яких мають бути відсилочні або бланкетні норми у згаданих вище законах.
Певна річ, нагальним для формування законодгівства з парламентського контролю як складової частини парламентського права є підготовка та прийняття Закону України "Про основні засади парламентського контролю в Україні". В ньому необхідно:
по-перше, визначити принципи парламентського юнтролю;
по-друге, окреслити предмет регулювання Закону, тобто суспільні відносини, що виникають у зв'язку із контрольною діяльністю між Верховною Радою України, її органами, посадовими особами та органами, підприємствами, організаціями, установами, які створюються і діють на території України або в межах її інтересів за кордоном;
по-третє, потрібно провести змістовне розмежування внутрішнього та зовнішнього аспектів шірламентського контролю.
У цьому контексті державний контроль повинен розглядатися як система нагляду і перевірки процесу створення, функціонування,
480 РОЗДІЛ XI • ГЛАВА 1
встановлення відповідальності за діяльність (бездіяльність), припинення повноважень контрольованого об'єкта. Парламентський контроль - як функція і напрям діяльності суб'єктів парламентського контролю з його здійснення. Контрольна діяльність парламенту - як функція і напрям діяльності безпосередньо Верховної Ради України по здійсненню контролю. При цьому до суб'єктів парламентського контролю мають бути віднесені колективні та індивідуальні особи, уповноважені законом чи спеціальним дорученням на проведення контролю або його окремих функцій, контрольних дій, а до учасників парламентського контролю - будь-які суб'єкти, які мають заінтересованість у процесі і наслідках контролю.
Слід уповноважити: суб'єктів парламентського контролю в межах власної компетенції:
• здійснювати конгроль за виконанням Конституції і законів України, інших нормативно-правових актів Верховної Ради України всіма органами державної влади і органами місцевого самоврядування, громадськими організаціями, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності;
• контролювати законність і порядок надходження доходів у державний бюджет, законність, доцільність і ефективність витрат з державного бюджету;
• вивчати документи відповідних об'єктів контролю, досліджувати практику виконання функцій та повноважень органів, підприємств, організацій, установ, визначати тенденції розвитку в певних галузях державного та громадського життя;
• виробляти пропозиції і рекомендації щодо вдосконалення діяльності підконтрольного об'єкта, включаючи кадрові пропозиції.
З іншого боку, об'єкти парламентського контролю - органи, підприємства, організації, установи - зобов'язані надавати суб'єктам парламентського контролю відомчі, локальні нормативно-правові акти, документи (на вимогу суб'єкта контролю - оригінали), сприяти роботі контролюючих суб'єктів та їх представників, осіб, які залучаються до здійснення контрольних функцій. Персональну відповідальність за виконання вимог суб'єкта контролю, співробітництва із суб'єктом контролю й уповноваженими ним особами мають нести керівники органів, підприємств, установ, організацій, які є об'єктами парламентського контролю. Невиконання, несвоєчасне або неповне виконання рішень суб'єктів парламентського контролю має тягнути дисциплінарну, адміністративну чи кримінальну відповідальність відповідно до закону 8.
А/.Я. Орзіх 481
На цьому законодавчому підґрунті мала б, на наш погляд, сформуватися єдина система парламентського контролю як дієва складова ширшої системи державного контролю. Причому в чгістині здійснення парламентського контролю щодо виконавчої гілки влади вирішального значення набуває дотримання конституційних засад цього контролю, які висвітлюються у наступній главі.
Література (до гл. 1)
1. Пор.: Чиркин В.Е. Разделение властей: социальные и юридические аспекты // Государство и право. - 1990. - № 8.- С.11.
2. Плющ І.С. Парламент працює результативно // Голос; України. - 2001. -14 липня.
3. Тезінг Й. Трансформація, демократія та політичні партії: завдання та призначення партій // Політичні партії в демократичному суспільстві / Фонд Конрада Аденауера. - К., 1997. - С.13.
Л.МипльДж. Стюарт. Представительное правление: публицистические очерки. - Соб., 1897. - СА4-А6.
5. Див., напр.: Крылов П. Парламентский контроль и контрольная палата СССР // Народный депутат. - 1991. - № 12. - С. 13.
6. Див.: Голос України. - 2002. - 12 .лютого, 22 лютого. 27 лютого.
7. Див.: Опришка В. Актуальні проблеми парламентської реформи//Право України. - 2001. - № 8. - С. 24-25; Майданник О. Деякі проблеми законодавчого забезпечення контрольної функції парламенту // Право України. -2001.-№12.
8. Наведені міркування щодо законопроектної моделі парламентського контролю знайшли відображення в поданому за законодавчою ініціативою до Верховної Ради України проекті Закону України "Про основні засади парламентського контролю в Україні" (підготовлений народним депутатом України, проф. С.В. Ківаловим - реєстр. № 3472, 1999).
Глава 2. Конституційні засади здійснення парламентського контролю щодо виконавчої влади
Верховна Рада України виконує юнституційно вюначені функції: представницькі, законодавчі, установчі, номінаційш, контрольні. Проте функціональна характеристика парламенту не привернула належної уваги у вітчизняній політологічній та юридичній літературі, хоча у теорії та на практиці сучасного парламентаризму широко використовуються класичні моделі функціональних характеристик, передусім відомий функціональний підхід британського конституціоналіста В. Беджгота, який ще в другій половиш XIX ст. чітко відокремлював
482 РОЗДІЛ XI • ГЛАВА 2
представництво нації, політичне волеутворення, законодавство, формування уряду, контроль за ним 1.
Подальший розвиток теорії парламентаризму призвів до дещо іншого розміщення переліку функцій парламенту, але ж їх номенклатура в цілому залишилась 2. Вітчизняні конституціоналісти, зберігаючи функції, що вказані вище, доповнюють їх перелік так званими "супутніми" функціями (зокрема, зовнішньополітичними і судовими) 3, класифікують їх за об'єктними ознаками. Існують і інші підходи 4. Разом з тим спеціальних монографічних досліджень, які "придатні" для втілення в сучасну парламентську діяльність, бракує.
Як наслідок, склалаїся ситуація, коли представницька, установча, у деякій мірі - номінацшна, функції парламенту мають науково-дослідну базу, чинний нормативно-правовий матеріал, посідають певне місце у законопроекгній діяльності (адже в різному стані у Верховній Раді України знаходяться проекти законів про законодавчу діяльність, її результат - законодавство, про порядок призначення посадових осіб тощо), а контрольна діяльність парламенту регламентована фрагментарно, колізійно, неповно щодо окремих суб'єктів, які мають повноваження з парламентського контролю, або врегульована застарілим законодавством (наприклад, діяльність комітетів Верховної Ради України).
За спрямованістю-(характером об'єкта контролю) парламентський контроль не відрізняється від інших видів державного контролю, так само як і відокремлення загального та спеціального контролю. Відповідає загальній теорії і практиці державного контролю також стадійність (етапи) здійснення парламентського контролю, а саме:
• перший етап - передконтрольний: планування та прогнозування контрольної діяльності; визначення об'єкта та виду контролю; встановлення меж і засобів контрольних дій; визначення колективної або індивідуальної особи з контрольними функціями;
• другий етап - контрольний процес: рішення про проведення контрольного захисту; використання засобів контрольної діяльності у відповідних організаційних формах; проведення контрольних дій;
• третій етап - завершальний: підсумково-аналітична робота; узагальнення вкконання контрольного завдання; прийняття рішення за результатами контролю в формах постанови, рекомендацій, висновків, подання.