Разом з тим при реалізації повноважень органами виконавчої влади, виконанні поставлених завдань має місце їх перевищення, втручання у діяльність інших структур, невиконання управлінських рішень та порушення існуючого законодавства. За всім цим убачається відсутність чітаої структури та вюначеності механізму контролю, контрольних органів, які могли б відігравати стримуючу роль і не лише подавати інформацію про певний стан, а й попереджувати та припиняти неправомірні дії та застосовувати заходи примусу.
Отже, необхідне формування цілісної системи органів контролю у сфері виконавчої влади. Зважаючи на значну кількість контролюючих органів, що з'явилася останнім часом в Україні, необхідність координації їх діяльності та здійснення управління функцією контролю у сфері виконавчої влади, вважаємо доречним порушити питання про створення спеціального міжвідомчого органу з питань координації державного контролю із наділенням його регулюючими та координуючими повноваженнями за діяльністю органів контролю у сфері виконавчої влади. Враховуючи існування різних видів контролю та сфер і галузей, щодо яких вони здійснюються, необхідність координації у проведенні контролю різними Іюнтролюючими органами, в зазначеному органі мають діяти координаційні ради (департаменти, управління), створені за функціональним принципом і які забезпечуватимуть системну координацію контролю у відповідних напрямах.
Літераіура (до гл. 2)
1. Красноокий О. Ще раз про співвідношення державного контролю і прокурорського нагляду // Право України. - 1998. - №3. - С. 89-90.
2. Зітер Жак. Політико-адшністративні системи країн ЄС. - К., 1996. -С. 366.
3. Руденко М. Про співвідношення державного контролю і прокурорсь-
В.М. Гаращук 453
кого нагляду (Концептуальні зауваження на перехідний період) // Право України. - 1997. -№5. - С.29-33.
4. Красноокий О. Ще раз про співвідношення державшого контролю і прокурорського нагляду // Право України - 1998. - №3. - С 89-90.
5. Зілпер Жак. Політико-адміністративні системи країн ЄС. - К., 1996. -С.355.
6. Див. також: Андрийко О. Ф. Контроль в демократическом государстве: проблемы и тенденции. - К., 1994. -165 с.; Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. В.Б. Авер'яноеа. -К.: Юрінком Інтер, 1998. - 432 с.
Глава 3. Контроль та нагляд и державному управлінні: порівняльна характеристика
Контроль та нагляд - основні способи забезпеченій законності та дисципліни в державному управлінні.. У них є багато спільних рис *, але, на нашу думку, це - не тотожні види державної діяльності.
У звичайному розумінні значення слів "нагляд" і "контроль" однакове: це спостереження або постійне спостереження з метою догляду, перевірки за ким (або чим) -небудь, за дотриманням якихось правил 2. Єдина у них і мета - забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні. І контроль, і нагляд можуть здійснюватись в однакових формах (перевірки, вимоги звітів, пояснень тощо); і контролюючі органи, і прокуратура * мають право безперешкодно відвідувати підконтрольні та піднаглядні їм об'єкти, давати тим, кого перевіряють, обов'язкові до виконання вказівки.
D Відмінності між контролем і наглядом. Контроль як форма державної діяльності, з нашої точки зору, відрізняється від нагляду -і в цьому його суттєва особливість - тим, що він повсякденно та безперервно (в основному це стосується відомчого контролю) здійснюється як органами законодавчої та виконавчої влади, судами, так і численними спеціально утвореними для цього контролюючими органами. Прокуратура виконує свої наглядові функції завжди стосовно непідпорядкованих їй органів державного управління, інших об'єктів. Хоча слід підкреслити, що всередині своєї структури прокурори здійснюють не нагляд, а контроль щодо своїх підлеглих, і цей
* На думку автора цієї глави, яку не поділяють інші автори книги, нагляд в Україні здійснює тільки прокуратура. Всі інші, окрім прокуратури, органи, як би вони не називалися (органи Іюжежнore, пробірного або ін. нагляду), є органами державного контролю, а не нагляду. Тому, кажучи про наглядовий орган, будемо вживати термін «прокуратура».
454 РОЗДІЛ X • ГЛАВА З
контроль є відомчим. Різна і нормативна база контролю та нагляду. Однак ці особливості не головні.
Головне, що відрізняє контроль від нагляду - те, що контролюючий орган, на відміну від прокуратури, має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного 3 (іноді аж до підміни собою керівного органу цього об'єкта), а також те, що контролюючі органи (але аж ніяк не прокуратура) мають право самостійно притягувати винних до правової відповідальності. Втручання в оперативну діяльність підконтрольного органу та право самостійно притягати винних осіб до правової відповідальності і є, на нашу думку, основними відмінностями контролю від нагляду.
Наприклад, суд, вирішуючи питання про поновлення на роботі протизаконне звільненої особи, фактично приймає управлінське рішення про продовження трудових правовідносин, тоді як ці питання (питання комплектування штату) віднесені до компетенції адміністрації підприємства, організації, установи. Національний банк України згідно зі статтями 71-73 Закону України "Про банки і банківську діяльність" 4 при порушенні банками (в тому числі - комерційними) або іншими особами, які можуть бути об'єктом перевірки Національного банку, банківського законодавства, нормативно-правових актів Національного банку або здійсненні ризикових операцій, які загрожують інтересам вкладників чи інших кредиторів банку - обмежує, зупиняє чи припиняє окремі види здійснюваних банком операцій з високим рівнем ризику; забороняє надавати банківські кредити; накладає штрафи на керівників банків та банки; тимчасово, до усунення порушення, відсторонює посадових осіб банку від посади та ін.
Органи санітарно-епідеміологічного або пожежного нагляду своїми рішеннями про зупинення експлуатації об'єкта до усунення виявлених ними правопорушень фактично виконують управлінські функції адміністрації цих об'єктів або вищих щодо них органів, а також інших органів - місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, які здійснюють керівництво їх діяльністю. Саме вони мають право приймати рішення, що визначають юридичну долю об'єктів, експлуатація яких призупинена. До того ж органи пожежного та санітарно-епідеміологічного нагляду можуть самостійно притягувати до адміністративної відповідальності винних у порушенні правил посадових осіб відповідних об'єктів.
Прокуратура, здійснюючи нагляд, тільки ставить питання про усунення виявлених нею порушень законодавства. Прокурор приносить протест, вносить припис або подання про усунення порушень закону або виносить постанову про дисциплінарне провадження, прова-
В.М. Гаращук 455
дження по справі про адміністративне правопорушення або порушує кримінальну справу по факту чи щодо винної особи, але самостійно ніяких конкретних дій щодо усунення порушень або зміни ситуації не здійснює 5. Конкретні дії з наведення порядку здійснюють компетентні посадові особи - сама особа, винна у вчиненні правопорушення, або вища за посадою, яка має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного йому об'єкта. В разі необхідності до дисциплінарної відповідальності винних притягає вища посадова особа, до адміністративної - уповноважений на те законодавством орган, посадова особа контролюючого органу, до кримінальної - суд, але не прокурор.
Важливим є і те, що прокуратура, здійснюючи свої функції, не встановлює загальних правил поведінки, як це роблять органи виконавчої влади (державного управління), до яких саме і належать, як зазначалося у попередній главі цього розділу, органи адміністративного контролю (у тому числі і спеціалізованого), не займається повсякденною організаторською роботою з наведення порядку на підконтрольних об'єктах.
Показником відмінності нагляду від контролю є і диспозиція частини другої ст. 19 Закону України "Про прокуратуру" 6, яка забороняє прокуратурі втручатися в господарську діяльність і підміняти органи відомчого управління та контролю. До того ж тільки прокуратура поза межами відомчої (або фахової) системи має повноваження на перевірку законності дій будь-яких контролюючих органів, а в деяких випадках - суду (судді), та на правову оцінку їх діяльності.
Як правильно, на наш погляд, зазначається в літературі7, не можна ставити в один ряд перевірку виконання якогось конкретного закону, яку здійснює прокурор у порядку загального нагляду, та, скажімо, перевірку додержання "свого" законодавства рибоохороною, лісовою чи землевпорядною службою. Тут схожість тільки зовнішня. Принципова ж відмінність полягає в тому, що прокурор, здійснюючи будь-яку перевірку виконання закону, завжди виступає від імені держави в цілому, а не як представник відомства. Він діє як "слуга закону" у широкому розумінні цього слова, і якщо під час перевірки, наприклад додержання конституційного права громадян на працю, натрапляє на факт крадіжки чи хабарництва, зобов'язаний негайно реагувати на це. Щодо рибінспектора чи землевпорядника, то на них такий обов'язок не покладено. Це не їхня безпосередня справа. А законність —' це більш змістовне поняття, яке не обмежується формальним виконанням вимог норм права. Саме на прокуратуру покладені обов'язки щодо її забезпечення у масштабі держави.
Тут, на думку автора, і проходить той кордон, який відмежовує
456 РОЗДІЛ X • ГЛАВА З