А.Т. Комзюк 635
рішення. Закон досить повно визначив перелік відомостей, які має бути відображено в протоколі. Звернемо увагу лише на одну проблему, породжену неправильним, як уявляється, тлумаченням ст. 256 КпАП. Мається на увазі ставлення деяких судців до протоколів про адміністративні правопорушення, складені працівниками міліції.
Дослідження матеріалів практики показує, що в багатьох випадках судді взагалі не визнають доказової сили протоколів, у яких відсутні вказівки на свідків порушення. Тому слід особливо наголосити на тому, що ст. 256 КпАП передбагає лише можливість зазначення в протоколі прізвищ та адрес свідків (у законі сказано, "якщо вони є"). Якщо ж свідків немає (а таке буває досить часто), це аж ніяк не впливає на визнання протоколу правомірним, його доказова сила від цього абсолютно не зменшується. Це й логічно, адже протокол складено посадовою особою, уповноваженою на, це законом, підписано як ним, так і порушником, який тим самим практично визнає факт вчинення проступку. Можна навіть стверджувати, що зі змісту ст. 256 КпАП випливає визнання законом, так би мовити, презумпції законності протоколу, якщо в ньому дотримано всіх передбачених вимог. Тобто закон, надаючи тим чи іншим посадовим особам право складати протоколи про адміністративні правопорушення і визнаючи їх повноважними учасниками цього провадженнж, довіряє їх професійності.
У КпАП не врегульовано питання про те, у скількох примірниках повинен складатися протокол про адміністративний проступок. Деякі автори вважають, що в кожному випадку вчинення правопорушення має складатися два примірники протоколу, а інколи й три (якщо проступком заподіяно майнової шкоди)42, інші - що лише в разі вчинення проступку групою осіб протокол обов'язково необхідно складати на кожного порушника окремо 43. Заслуговує на увагу, як уявляється, пропозиція про доцільність включення до проекту КІІАП положення про те, що фізичній особі чи законному представникові юридичної особи, щодо яких порушено справу про адміністративний проступок, а також потерпілому на їх прохання вручається гад розписку копія протоколу про це правопорушення 44. Таке правило реально сприятиме дотриманню законності притягнення до адміністративної відповідальності вже з моменту складання протоколу про адміністративне правопорушення.
У літературі часто порушується питання про можливість закріплення в КпАП строків складання і надіслання протоколу за підвідомчістю. Як зазначає М.Я. Маслєнніков, не можна визнати припустимим той факт, коли попередня підготовка справи невиправдано затягується на місяць, а справу має бути розглянуто протягом доби. Тому він пропонує в законодавстві закріпити для підготовки справи
636 РОЗДІЛ XIV • ГЛАВА З
єдиний строк - 10 діб з моменту одержання компетентним органом сигналу про вчинений проступок45. Дійсно, щодо більшості справ якихось особливих строків для збору доказів непотрібно, тому що факт вчинення проступку очевидний, але в більш складних випадках, коли необхідно проводити додаткові перевірки, такий строк може бути необхідним 46. Що ж стосується строку, протягом якого протокол має бути надіслано за підвідомчістю (якщо справа розглядається органом чи посадовою особою іншої системи), то цілком логічно, на нашу думку, для такого надіслання встановити триденний строк з дня його складання.
КпАП передбачає чимало винятків із загального правила, коли протокол про адміністративне правопорушення може не складатися. Це допускається у разі вчинення незначних порушень загальнообов'язкових правил, за які попередження може фіксуватися, а штраф стягуватися на місці вчинення проступку. В літературі таке провадження одержало назву спрощеного або прискореного, оскільки тут посадова особа, яка виявила проступок, сама приймає рішення про накладення стягнення і виконує своє рішення47. На практиці найчастіше спрощений порядок провадження використовувався працівниками ДАІ, але останнім часом і'х було невиправдано, на нашу думку, позбавлено права застосовувати адміністративні стягнення у вигляді попередження і штрафу на місці вчинення проступку.
Здається, що така можливість, забезпечуючи оперативність адміністративної відповідальності, чи не найбільше обумовлювала її ефективність у цій сфері. До того ж, можливість сплати штрафу на місці навіть більше відповідає інтересам громадянина, ніж працівника правоохорони, адже йому не потрібно з'являтися на розгляд справи, потім відвідувати фінансову установу, здавати суб'єктові юрисдикції квитанцію тощо, і все це за умов, коли немає жодної суперечки щодо наявності чи відсутності проступку, вини особи в його вчиненні та інших обставин порушення. Крім того, ст. 258 КпАП передбачає в цьому разі додаткові гарантії для громадянина, який просто може відмовитись від сплати штрафу, що робить обов'язковим складання протоколу. Як ще одну гарантію можна запропонувати для таких випадків встановлення у відповідних статтях Особливої частини КлАП фіксованого, абсолютного розміру штрафу, що якраз сприяло б боротьбі з корупцією і свавіллям посадових осіб.
На початковій стадії провадження використовуються також заходи забезпечення провадження, яким у КпАП присвячено окрему главу 20 "Адміністративне затримання, особистий огляд, огляд речей і вилучення речей та документів". Ця глава передбачає такі заходи забезпечення: адміністративне затримання, особистий огляд, огляд ре-
А. Т. Комзюк 637
чей, вилучення речей і документів, відсторонення водіїв від керування транспортними засобами і огляд їх на стан сп'яніння. Ще два заходи забезпечення встановлено іншими главами КпАП: доставления порушника (ст.259) і його привід (ст.268). Уявляється, що ці заходи також слід було б включити до гл.20, а її назву змінити на "Заходи забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення" (в нинішній назві перераховано навіть не всі заходи, передбачені цією главою). У проекті нового Кодексу про адміністративні проступки норми, які визначають заходи забезпечення провадження, на жаль, залишилися без змін.
Серед заходів забезпечення найбільші нарікання у громадян викликають випадки застосування особистого огляду й огляду речей, а також огляду водіїв на стан сп'яніння. Річ у тому, що ст.264 КпАП фактично закріплює правила застосування огляду і як заходу забезпечення (тобто адміністративного припинення), і як адміністративно-запобіжного заходу, який застосовується для виявлення порушень певних правил. Для того щоб усунути плутанину, в ст. 264 КпАП слід спеціально підкреслити, що огляд, про який в ній ідеться, застосовується після виявлення адміністративного проступку, обов'язково із складанням у кожному випадку протоколу. Що ж стосується проблем здійснення огляду водіїв на стан сп'яніння, то вони мають не стільки правовий, скільки матеріально-технічний характер, тому що найчастіше виникають через недосконалість технічних засобів, які використовуються з цією метою.
2. Розгляд справ про адміністративні правопорушення - центральна стадія провадження, на ній вирішуються найважливіші завдання цього провадження. Головна мета діяльності суб'єктів юрисдикції на цій стадії полягає у встановленні фактичних обставин справи і юридичній оцінці діяння особи, тобто у вирішенні справи по суті. Зазначена стадія, як свідчить аналіз відповідних положень КпАП, включає три етапи: підготовку справи до розгляду, розгляд справи, прийняття по ній постанови.
Основною проблемою на етапі підготовки справи до розгляду можна назвати відсутність законодавчого закріплення порядку вирішення низки питань. Зокрема, до ст. 278 КпАП, як уявляється, необхідно включити положення про те, що орган (посадова особа) встановлює, чи належить розгляд справи до його компетенції, і або приймає її до свого провадження, або надсилає її за підвідомчістю. В цій статті доцільно закріпити повноваження суб'єктів адміністративної юрисдикції щодо можливого повернення матеріалів справи та обов'язок відповідних суб'єктів щодо усунення недоліків, а також повноваження щодо витребування від підприємств, установ, організацій
638 РОЗДІЛ XIV • ГЛАВА З
даних, необхідних для правильного вирішення справи, та обов'язок відповідних посадових осіб щодо надання таких даних.
Для розгляду справи передбачено низку обов'язкових правил. Це, насамперед, місце і терміни її розгляду. В літературі часто критикується встановлення різних за тривалістю строків для розгляду справ про різні адміністративні проступки і висловлюються пропозиції про необхідність уніфікувати їх зале;кно від суб'єктів розгляду справи 48. На нашу думку, ця пропозиція загалом заслуговує на увагу, для справ про адміністративні проступки слід передбачити єдиний строк -15 діб з момеюу одержання протоколу та інших матеріалів справи відповідним орі^аном чи посадовою особою. Єдиний виняток мають становити справи про правопорушення, за які передбачено можливість застосування адміністративного затримання до розгляду справи. Для тих випадків, коли суб'єкт адміністративної юрисдикції вважає за необхідне з'ясувати якісь додаткові обставини правопорушення і витребувати з цією метою додаткові матеріали, слід передбачити його право відкласти розгляд справи на певний строк з прийняттям відповідного рішення.
На нашу думку, слід посилити загальне значення процесуальних строків і відповідальність суб'єктів юрисдикції за їх дотримання. Нині порушенні того чи іншого терміну (наприклад, терміну розгляду справи) пракгично ніяких правових наслідків не тягне. Уявляється, що недодержання встановленога строку розгляду справи має бути підставою для скасування постанови і закриття справи, інакше взагалі відпадає потреба в його регулюванні.
У літературі висловлювалась пропозиція про необхідність доповнення законодавства про адміністративні правопорушення нормою, яка закріплювала б обов'язок ведення протоколу засідання під час розгляду справи всіма суб'єктами адміністративної юрисдикції, а не тільки колегіальними органами49. Пропозиція загалом цікава, але сумніви виклмїає необхідність ускладнення процедури розгляду справ про адміністративні проступки, який і так, як свідчать дослідження, часто здійснюється у значно спрощеному порядку.