Отже, процес формування молодих управлінських кадрів має забезпечуватися системами громадянського виховання, правової освіти та професійної освітянської діяльності.
Літераіура (до гл.6)
1. Європейський вибір: Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 pp. Послання Президента України // Урядовий кур'єр. - 2002. - 4 червня.
2. Концепція, громадянського виховання особистості в умовах розвитку української дерхашності: Проект: Додаток до рішення колегії Міносвіти і науки України від 17.08.2000 // Інформаційний збірник Міністерства освіти і науки України. - 2000. - № 17. - С. 10-12.
Розділ IX
АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ
ВДОСКОНАЛЕННЯ ЗАКОНОДАВСТВА
ПРО ДЕРЖАВНУ СЛУЖБУ
Глава 1. Поняття "державна <:лужба" і "державні службовці" у світлі зарубіжних моделей державної служби
Уперше термін "державна служба" було легалізовано Законом України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 p.1 (далі - чинний Закон). Розробники чинного Закону виходили з торэ, що державна служба є особливим інститутом сучасної держави. Державна служба асоціюється, як правило, з публічною суспільно корисною діяльністю в сфері державного управління.
Використана в чинному Законі дефініція "державна служба" виявилася досить складною для сприйняття: по-перше, вона апелює до таких понять, як "служба", "професійна діяльність", "посади в державних органах та їх апараті", "виконання завдань і функцій держави"; no-друге, вона чітко не визначгіє сферу застосування такої професійної діяльності; по-третє, вона лише передбачає, що йдеться про державне управління, але прямо це не зазначає.
Найбільш суперечливо нині визначається сфера поширення інституту державної служби. Річ у тім, що до категорії державних службовців можуть бути віднесені не всі категорії службовців, а лише ті з них, які перебувають саме на державній службі. Не потрібно ототожнювати держслужбовців з тими службовцями, які або не адмініструють взагалі, або адмініст]їують не в держених інтересах. Потрібно зауважити, що вказаний Закон поширюється на апарати всіх державних органів, а не тільки органів виконавчої влади.
О Існуючі підходи до розуміння понять "державна служба" і "державні службовці". Можна виділити два підходи - широкий та вузький - до визначення понять "дігржавна служба" та "державний службовець".
Згідно з широким розумінням, державна служба - це будь-яка Діяльність (служба або робота) працівників, зайнятіях у державних
384 РОЗДІЛ IX • ГЛАВА 1
установах, закладах, організаціях, на державних підприємствах. Тобто, новий Закон "Про державну службу" (далі - новий Закон) мав би регулювати суспільні відносини, що виникають в усьому державному секторі. Основними критеріями такого підходу є фінансування за рахунок державних коштів та корисність з точки зору загальнодержавних інтересів - це діяльність всіх працівників матеріального виробництва, соціальної сфери та державних органів. На такій службі можуть перебувати як громадяни України, так і інші особи. За цим підходом державними службовцями пропонується вважати, крім власне держслужбовців, також працівників сфери освіти, науки, культури, охорони здоров'я, соціального забезпечення, керівників державних підприємств та їх заступників.
Прихильники розширеного тлумачення державної служби, зокрема, посилаються на Концепцію адміністративної реформи в Україні, в розділі III якої зазначено: "У перспективі постає питання обов'язкової розробки такої концепції державної служби, яка б охоплювала установи й організації всього державного сектора, що фінансується з державного бюджету". Проте при цьому не враховується, що запровадження такого підходу призведе до різкого збільшення числа держслужбовців за рахунок осіб, які не здійснюють і за функціональними повноваженнями не повинні професійно здійснювати управлінські функції.
Згідно з вузьким розумінням, державна служба - це діяльність, але не будь-яка, а лише у сфері державного управління, що здійснюється тільки службовцями органів державної влади, які обіймають посади державної служби. Тобто новий Закон мав би регулювати суспільні відносини, що виникають у зв'язку з практичним здійсненням державними органами, їх апаратами та службовцями завдань і функцій української держави, а також щодо створення правових, організаційних, економічних, соціальних, морально-етичних умов реалізації громадянами України конституційного права рівного доступу до державної служби.
Така служба як професійний вид суспільне корисної діяльності передбачає практичне здійснення завдань та функцій держави в державних органах та їх апаратах (держслужбовці органів законодавчої, виконавчої та судової влади) та її фінансування за рахунок державних коштів. На такій службі можуть перебувати лише громадяни України.
Прихильники стримання кількісного зростання державної служби, зокрема, виходять з того, що державними службовцями повинні бути тільки всі ті "державні люди", які безпосередньо і професійно зайняті в сфері державного адміністрування і приймають або забезпе-
В.Л. Коваленко 385
чують прийняття та виконання управлінських рішень «ід імені держави та її органів, тобто державні слу;«бовці державних органів та їх апаратів.
Проаналізувати зазначені Ігідхода доречно, виходічи з розуміння таких термінів, як "служба", "виконання завдань і функцій держави", "посада в державному органі або його апараті", "адміністрування" тощо.
Як відомо, термін "служба" має багато значень, серед яких і вид діяльності людей, і організаційно-правова форма певного органу, і тип чи вид служби. Так, С.І. Ожегов подає шість різних значень терміна "служба", зокрема таке: "2. Работа, заяятия служащей), а также место его работы. - Поступить на службу. Государственная служба. Опоздал на службу. Пришел со службы." 2.
Наукова та довідкова література дає різні варіанти визначення терміна "державна служба": найчастіше саме як вид діяльності, але може розглядатися також як галузь права, галузь законодавства, наука. Наприклад, Ю.П. Битяк розглядає державну службу як складову соціального управління, оскільки "прийнято поділяти соціальне управління на громадське, що здійснюється органами місцевого самоврядування, та державне, під яким розуміється специфічний вид державної діяльності - виконавча діяльність, функціонування якої пов'язане з формуванням особливої правової галузі — адміністративного права"3.
Слід погодитися з Ю.М. Стариловим, який справедливо зазначає, що "зрозуміти сутність і виявити основні риси державної служби неможливо без попереднього визначення видів суспільне корисної діяльності людей" 4.
Уявляється, що головною функцією та завданням держави є ефективне державне управління та державне регулювання суспільних процесів. Причому значну частину державних завдань покладено саме на державну службу.
Державна служба може здійснюватись як у деряїавному органі, так і в апараті державного органу. Причому державний орган являє собою одиницю державної структури, з правами юридичної особи, що вирізняється організаційною єдністю, власною компетенцією та спеціальним призначенням щодо здійснення державного управління або державного регулювання в певнім сфері (галузі).
Іншою ознакою державної служби є умова обіймати відповідну посаду в державному органі або його апараті. Відповідно до чинного Закону "посада - це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових
386 РОЗДІЛ IX • ГЛАВА 1
повноважень" (частина перша ст. 2). Такі посади визначаються чинним Законом, іншими законами, а також актами Кабінету Міністрів України про віднесення окремих посад до посад державної служби.
Кожна посада дер;«авної служби наділяється частиною компетенції відповідного державного органу або його апарату. Конкретні обов'язки та права державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і мають відображатися в посадових положеннях чи інструкціях, що затверджуються керівниками державних органів у межах закону та їх компетенції (частина друга ст. 11 чинного Закону).
Виходячи з аналізу прав та обов'язків за посадами державної служби, можна стверджувати, що здійснювати державні повноваження можуть не всі службовці державних органів. Вважаємо, що не можна ототожнювати терміни "державна служба" та "служба в державному органі", оскільки службу в органах державної влади проходять одночасно службовці державного органу, які: а) здійснюють трудову діяльність (працівники); б) здійснюють державно-службову діяльність (службовці). Також не можна ототожнювати "державні органи" (в яких проходять службу переважно держслужбовці) та "державні підприємства, установи, заклади, організації" (в яких працюють працівники, а не держслужбовці).
Однією з ознак державної служби є її професійність, під якою потрібно розуміти таку діяльність, що здійснюється відповідними особами в межах певної професії - в даному випадку в сфері державного управління.