умов рівності конкретизується в ст. 4 Закону України "Про державну службу", яка визначає, що це право реалізується громадянами, які пройшли конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України.
Слід визнати, що ця редакція не є досконалою, і може виникнути запитання: процедура проходження чого малася на увазі законодавцем? Проте зрозуміло, що іншою мож бути лише процедура відбору. За змістом ст. 4 Закону процедура матиме відбірний характер (якщо не конкурсна процедура, то інша процедура відбору). Закон також розділяє право на державну службу, «же пов'язується з проходженням процедури відбору (ст. 4), і прийняття на державну службу на посади певних категорій (ст. 15).
Проведення відбору пов'язане з розглядом достоїнств не однієї кандидатури, а більшого числа кандидатів. Законами та іншими нормативно-правовими актами не визначено будь-яких інших, крім конкурсного відбору, процедур відбору на державну службу, незважаючи на те, що це випливає зі змісту ст. 4 Зіакону. Визначення законами України та іншими нормативно-правовими актами можішвості доступу на державну службу, відмінного від встановленого ст. 4 Закону, яка вимагає проведення процедури відбору, обмежує конституційне право рівного доступу громадян на держашгу службу.
Для усунення колізій, що склалися, необхідно переглянути і привести всі норми законодавства, які стосуються права Іромадян на доступ до державної служби, у строгу відповідність з частиною першою ст. 38 Конституції України, встановивши порядок проведення відбірних процедур (включаючи відбірну процедуру на конкурсній основі) з урахуванням посилення вимог до кандидатів на посади, пов'язані з виконанням складніших і відповідальніших завдань та обов'язків, а тому пред'являють більш високі вимоги до моральних якостей і кваліфікації державних службовців.
Питання про обмеження права громадян на державну службу виникає також у зв'язку з певними перевагами для державних службовців, які зараховані в кадровий резерв чи пройшли стажування.
Закон (ст. 28) передбачає створення в державних органах кадрового резерву для зайняття посад державних службовців, а також для просування по службі. Пунктом 6 Положення про фор'мування кадрового резерву для державної служби, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 19.12.94 р. (із змінами), передбачається можливість просування по службі державного службовця, який зарахований до кадрового резерву чи пройшов стажування, за рішенням керівника відповідного державного органу поза конкурсним відбором. Пунктом 8 Положеная про стажуваніїя у державних
348 РОЗДІЛ VIII • ГЛАВА 2
органах, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 01.12.94 р., при проведенні конкурсу на вакантну посаду надається перевага державним службовцям, які пройшли стажування, перед особами, які беруть участь у даному конкурсі, але не проходили стажування. Державний службовець, який пройшов стажування, може бути зарахований до кадрового резерву державного органу поза конкурсом.
Отже, всупереч ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права проводиться різниця між державним службовцем, який зарахований до кадрового резерву, і всіма іншими громадянами. Відтак не можна виключити можливість, що громадянин, який не є державним службовцем, здібніший, досвідченіший та перспективніший, ніж державний службовець, який зарахований до кадрового резерву чи пройшов стажування. Це можна визначити тільки в результаті проведення належної відбірної процедури. Проте існуючий порядок звужує зміст і обсяг конституційного права громадян на рівний доступ до державної служби.
У зарубіжних країнах головною умовою для виключення протекціонізму при відборі на публічну службу є незалежна від органу, який призначає на посаду, перевірка претендентів на відповідність встановленим вимогам, що забезпечує її неупередженість і достатню об'єктивність. Відбір, як правило, здійснюється незалежною комісією (конкурсним журі) або спеціальним органом, відмінним від органу, який призначає на посаду.
Так, у Франції існує конкурсне журі, незалежне від кандидатів, політичної влади і начальників тієї служби, де заміщуються посади. В Іспанії, Італії та Португалії журі є відмінним від органу, який призначає, але останній має право перевірки відбору. У Бельгії перевірку здійснює постійний секретаріат з набору, а в Ірландії та Великій Британії - комісія у справах державних службовців. У Німеччині державні іспити приймають незалежні журі, які організуються властями земель у складі державних службовців і викладачів університетів. При прийнятті на посаду (після проходження кандидатом на посаду тривалого і складного поетапного відбору) начальником відділу кадрів міністерства відбираються досьє кандидатів і проводяться бесіди у представництві персоналу, що суттєво обмежує свободу набору начальника служби, до якої призначається кандидат 4.
Порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 15.12.2002 p., фактично віддає перевірку відповідності кандидатів на державну службу на розсуд органу, який призначає на посаду, що не виключає непрофесійних мотивів добору кадрів і пов'язаних з цим зловживань службовим становищем. Тому
В.М. Філіппоеський 349
доцільно, здається, розробити спеціальний нормативно-правовий документ, який би визначав порядок формування складу незалежних конкурсних комісій з урахуванням необхідності підвищення вимог до кандидатів і виключення непрофесійних мотивів добору кадрів.
Орган управління державною службою має контролювати порядок створення та формування конкурсних комісій, впливаючи на співвідношення представників різних органів у комісіях, але не впливаючи на підбір осіб, що мають включатися до складу цих комісій. Без організаційно-правових гарантій неупередженості при проведенні конкурсного відбору рівний доступ громадян на державну службу стає проблематичним,
Поєднання при прийнятті на державну службу і просуванні по службі принципу рівного доступу до державної служби на загальних для всі громадян умовах рівності і принципу достоїнств громадян вимагає встановлення кваліфікаційних вимог до кожної посади, виконання яких має бути обов'язковим при призначенні на ці посади.
Для державного службовця мають бути створені умови для навчання за освітньо-професійними і професійною програмами в освітній галузі "Державне управління" з урахуванням професійно-посадової спеціалізації5. Необхідно внести в чинне законодавство доповнення, які б визначали порядок розробки і затвердження обов'язкових кваліфікаційних вимог до кандидатів на посади державних службовців з урахуванням складності та відповідальності посадових обов'язків, а також спеціальності, освітньо-кваліфікаційного рівня і спеціалізованої професійної підготовки (перепідготовки), необхідних для заміщення відповідної посади.
Підсумовуючи викладене, вважаємо слуїлними пропозиції щодо доцільності оновлення Закону України "Про державну службу" та розробки узагальнюючого законодавчого акта про основні засади служби в державі6. При цьому в його загальних положеннях доцільно визначити правовий механізм користування громадянами рівним правом доступу до державної служби і служби в органах місцевого самоврядування.
Література (до гл. 2)
1. Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 черв. 1996 р. - К.: Преса України, 1997. - 80 с.
2. Международный пакт о гражданских и политических правах // Права человека: Основные международные документы. - М., 1989. - С. 35.
3. Зіплер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС. - К.: Основи, 1996.-С. 310-329.
350 РОЗДІЛ VIII • ГЛАВА З
4. Там само.
5. Філіпповський В. Економіко-правові питання розвитку державної служби і служби е; органах місцевого самоврядування: 36. наукових праць Української академії державного управління при Президентові України. - Вип. 2/2000. - К., 2000, - Ч. Ш. - С. 146-151.
6. Державна служба: організаційно-правові основи і шляхи розвитку / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К., 1999. - С. 22.
Глава 3. Інститут проходження державної служби
Проходження державної служби є центральним інститутом у системі державної служби (далі - держслужба), завдяки якому практично реалізується її основне призначення.
Проходження державної служби - це тривалий процес, що починається з виникнення державно-службових відносин, тобто з моменту заміщення особою державної посади, з подальшим переміщенням службовця по службі, проведенням оцінки та атестації державних службовців, та завершується припиненням державно-службових відносин 1.
У кожного громадянина, що поєднав свою діяльність з держслуж-бою, її проходження відбиває його індивідуальний службовий шлях -службову кар'дгу, що визначається, насамперед, особистими якостями службовця, його досвідом, рівнем професіоналізму та кваліфікації, а також моральністю, патріотизмом, його ставленням до служби та придатністю до проходження конкретного типу або виду служби.
У загальному ми поділяємо погляд, що проходження держслуж-би - це динамнса службового статусу службової особи, яка обіймає посаду на державній службі, тобто має статус "державного службовця". Тобто це процес перебування особи на державній посаді, під час якого вона здійснює від імені та за дорученням держави певні владно-розпорядчі, консультативно-дорадчі або керівні функції, виконує покладені на посаду, що він її обіймає, повноваження, і таким чином здійснює свою Ішасну службову кар'єру.
О Зміст поняття "проходження державної служби". Для розкриття поняття "проходження державної служби" потрібно виходити з функціонального змісту службової діяльності. Така діяльність пов'язана з адмініструванням, тобто зі здійсненням владно-розпорядчих та інших адміністративних дій.