Відповідно до Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом виконавчої влади та спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, тобто здійснює контроль за всіма ланками виконавчої влади. В першу чергу, має бути посилений інформаційно-аналітичний характер такого контролю за органами виконавчої влади, характер діяльності яких у ході адміністративної реформи має набути якісних змін.
Державний контроль, який здійснюється центральними органами виконавчої влади, має свої особливості порівняно з контролем вищого органу виконавчої влади. Такий контроль відіграє важливу роль у зміцненні законності, вігконавської дисципліни, підвищенні рівня організованості й порядку в сфері державного управління.
Державний контроль, який здійснюється місцевими органами виконавчої влади та територіальними органами міністерств, значно менший за обсягом, але він найбільш наближений до контрольованих об'єктів, а отже і значення його досить вагоме.
До основних об'єктів внутрішнього контролю слід віднести діяльність органів виконавчої влади щодо забезпечення:
• реалізації єдиної державної політики у різних сферах;
• прав і свобод громадян;
• надання управлінських послуг органами виконавчої влади, їх посадовими особами;
О.Ф. Андрійко 449
• відповідності фактичної діяльності органів виконавчої влади визначеному законом обсягу їх повноважень;
• дотримання в діяльності зазначених органів вимог норм законодавства.
Вихідним елементом правової регламентації внутрішнього контролю виступають закони щодо правового статусу органів виконавчої влади всіх рівнів - "Про Кабінет Мін стрів України", "Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади", "Про місцеві державні адміністрації", у яких мають бути чітко визначені функції контролю, обсяг і межі його здійснення. Важливо, щоб контроль отримав детальнішу регламентацію в положеннях про конкретні міністерства та інші центральні органи виконавче!' влади, їх територіальні органи та підприємства, установи, організації, що належать до сфери їх управління. Причому така регламентація не має обмежуватися лише посиланням на необхідність здійснення контролю, а повинна містити його функціональні та процесуальні механізми і визначення наслідків контролювання.
Контроль в органах виконавчої влади не повинен зводитися лише до перевірки виконання відповідних повноважень та функцій, а має враховуватися і якість виконання, своєчасне виявленні проблем та забезпечуватись концентрація зусиль на коригування ситуації, застосування заходів щодо забезпечення виганання завдань. Особлива увага до контролю у сфері виконавчої влади зумовлена характером діяльності її органів та посадових осіб, потребою у постійному "зворотному зв'язку" з питань розвитку суспільних відносин у різних сферах.
Спрямовуючи зусилля виконавчої влади на організацію управління суспільними справами, дер;кава повинна звернути особливу увагу на забезпечення органами виконавчої влади надання громадянам необхідних послуг та забезпечення захисту їх прав і свобод.
Контроль у сфері виконавчої влгіди має здійснюватися системно, з використанням усіх контрольних засобів, а результати його та висновки обов'язково мають надходити до вищого органу в порядку підпорядкованості.
За змістом контролю та напрямами його здійснення державний контроль поділяється на: а) загальний; б) спещальніш: фінансовий, банківський, податковий, митний, статистичний, контроль за виконанням управлінських рішень, контроль за сферою державної служби, контроль за дотриманням антимонопольного законодавства, контроль за захистом інтересів підприємців та за законністю в конкуренції тощо.
Залежно від галузей, сфер діяльності та суб'єктів, що здійснюють контроль у системі виконавчої влади, виділяють і відповідні види кон-
450 РОЗДІЛ X • ГЛАВА 2
тролю. До них, у першу чергу, слід віднести: фінансовий контроль, який поділяється на банківський, податковий і бюджетний; контроль за виконанням управлінських рішень та дотриманням виконавчої дисципліни; контроль у сфері природоохоронної діяльності; митний, статистичний, антимонопольний та інші.
Важливим видом загальнодержавного контролю є фінансовий контроль, який посідає чільне місце в системі державного управління.
Соціальна спрямованість політики, яку проводять демократичні держави, вимагає фінансових ресурсів для її забезпечення. Тому контроль у цій сфері має важливе значення, і у всіх країнах йому приділяють велику увагу.
Поділ на відомчий та надвідомчий контроль характерний для системи виконавчої влади. В Україні побудова системи контролю в сфері державного управління відбувається переважно шляхом розвитку складних і розгалужених систем надвідомчого контролю. Завдання таких систем контролю по.иягає в забезпеченні рішень комплексного характеру, що стосуються декількох галузей управління чи реалізації окремих функцій управління. Такий вид контролю не пов'язаний з адміністративною підпорядкованістю суб'єктів.
Система надвідомчого контролю охоплює фінансово-бюджетні відносини, антимонопольну діяльність, податкову та митну сфери, приватизацію та роздержавлення майна, довкілля, державну службу та інші. Цей перелік не закінчений, бо, як уже зазначалося, іде процес структурної перебудови державного управління та визначення його головних завдань і напрямів, а, відтак, формування систем надвідомчого контролю та утворення відповідних систем органів державного контролю.
Відомчий контроль належить до внутрішнього контролю і здійснюється в системі управління з вертикальною підпорядкованістю суб'єктів.
При виділенні різних видів контролю слід звернути увагу на за-гатьний та спеціальний контроль. Особливість такої класифікації контролю полягає як у змісті та характері його здійснення, так і в суб'єктах контролю. Так, якщо загальний контроль здійснюють майже всі суб'єкти державного управління, але він не є їх основною функцією, то спеціальний здійснюють органи, для яких контроль посідає основне місце в їх діяльності. Якщо загальний контроль і його проведення не потребують створення спеціального органу та чіткої регламентації його діяльності, то сфера спеціального контролю чітко регламентована, визначені завдання та компетенція органу, що його здійснює. Загальний контроль регулюється правовими нормами, що належать до компетенційних законодавчих актів. Здійснення
О.Ф. Андрійко 451
спеціального контролю вимагає предметного правового регулювання у відповідному нормативному акті.
При виділенні тих чи інших видів контролю певний інтерес, на наш погляд, може викликати поділ на документальний контроль, що здійснюється шляхом ревізій та перевірок, і інформаційний контроль, який базується на аналізі та зіставленні різних інформаційних даних. Із зменшенням державного контролю, який проводиться шляхом документальних перевірок, зростає роль його вишнання шляхом аналізу інформаційних матеріалів, що обов'язково мають оприлюднюватися, про стан справ у відповідній сфері або у конкретних підприємств, організацій, установ.
Немає сумніву, що такий контроль буде широко застосовуватись у майбутньому, оскільки, володіючи інформацією про стан справ у відповідній сфері, державні органи можуть здійснювати так званий "контроль за ситуацією". Тобто вони можуть впливати на перебіг подій та спрямовувати і'х в необхідному напрямі за допомогою управлінського рішення, не проводячи при цьому таких контрольних дій, як ревізії та перевірки на місцях.
На наш погляд, можна виділити безпосередній контроль, тобто контроль, який здійснюється спеціальними органами шляхом перевірок, ревізій, експертиз, і опосередкований контроль. Останній застосовується в тих випадках, коли держава не може прямо контролювати ті чи інші дії підприємницької чи інших видів діяльності та застосовувати адміністративний примус. Отримуючи інформацію з інших джерел (статистичні дані, фінансові звіти), аналізуючи ситуацію, вона застосовує інші важелі. Так, держава всіляко сприяє розвиткові та підвищенню конкурентної спроможності вітчизняних товарів суб'єктів підприємницької діяльності різних форм власності. Володіючи інформацією про стан справ у виробництві цих товарів, держава шляхом зниження податків, відрахувань до бюджету, надання кредитів та інших заходів сприяє їх розвитку, може контролювати виробництво.
Проведений аналіз 6 свідчить про наявність у змісті державного контролю різних видів, які, в свою чергу, можуть поділятися на підвиди. Спільною для всіх видів контролю є мета його здійснення, хоча кожен з них наділений певними характерними дія нього рисами. Залежно від критерію, який беремо за основу класифікації видів державного контролю, отримуємо певний вид державного контролю.
Традиційно за основу класифікації беруть компетенцію органів контролю, хоча виділення певних видів за сферами діяльності, на наш погляд, теж має місце і може застосовуватись тоді, коли в державі система державного контролю перебуває на стадії створення або переос-
452 РОЗДІЛ X • ГЛАВА 2
мислення та реформування. Сферу, в якій здійснюється державний контроль, у деякій мірі визначає орган, на який покладена така функція. А потім визначається характер повноважень органу державного контролю, коло підконтрольних об'єктів, а також наявність права застосовувати заходи адміністративного примусу.
Сьогодні в Україні відсутня структурно визначена система органів контролю у сфері виконавчої влади. Існують окремі системи таких органів з н адвідомчими та відомчими повноваженнями, між якими практично відсутній зв'язок та єдиний регулюючий центр на рівні всієї системи органів виконавчої влади. Органи контролю не мають єдиного організаційного центру який би спрямовував, координував і здійснював регулюючий вплив на органи контролю в системі виконавчої влади.