Глава 5. Європейський досвід законодавчого регулювання адміністративних процедур
Одним із пріоритетних завдань суспільного розвитку України в сучасних умовах є послідовна демократизація багатоманітних взаємовідносин громадян з органами державної влади, їхніми посадовими особами з метою повноцінної реалізації належних громадянам прав і свобод, дієвої охорони їх та захисту у разі порушення.
Досягти цього не можливо без істотної модернізації процесуального механізму взаємодії громадян з державними органами у сфері виконавчої влади. Тому існує нагальна потреба у запровадженні якісно нового рівня законодавчої регламентації процедур не стільки адшшстрагивно-юрисдикційної діяльності, пов'язаної з розглядом адміністративних правопорушень, скільки процедур так званої "позитивної" управлінської діяльності, в процесі якої вирішується більшість питань, пов'язаних з реалізацією прав і свобод громадян.
Ці адміністративні процедури охоплюють не тільки практичне здійснення, а й підготовку адміністративних актів, що зачіпають права, свободи громадян. Зазначені процедури повинні мати для органів управління не менш важливе значення, ніж, наприклад, для судової діяльності. Найбільш прийнятним засобом узагальнення й уніфікації зазначеної регламентації на сьогодні визнано підготовку Адмішстра-тивно-процедурного кодексу України, на чому вже наголошувалось у першій главі цього розділу.
О Загальні риси адміністративно-процедурних законів європейських країн. Такий підхід відповідає європейському досвіду забезпечення прав і свобод людиеш, для якого характерний значний рівень систематизації процесуальних норм, що стосуються діяльності адміністративних (виконавчих) органів і спрямовані на обмеження їх влади, або, інакше кажучи, на обмеження бюрократії.
Зокрема, перший у Європі Закон про адміністративні процедури було прийнято в Іспанії у 1958 р. У Німеччині Закон про адміністра-
Л.Є. Кисіль, О.Д. Крупчан 179
тивну процедуру існує з 1976 р. У Польщі Кодекс адміністративного провадження набув чинності з 198(1 р. В Італії Закон про загальні адміністративні процедури діє з 1990 р. В Австрійській Республіці основні аспекти регулювання адміністративних процедур регламентовані у 1991 р. Загальним законом про адміністративну процедуру. Після тривалої законопроектної підготовки відповідний закон у Нідерландах діє з 1994 р.
До позитивних моментів аналізованого зарубіжного досвіду слід віднести:
• поширення дії згаданих нормативних актів на всі державні та самоврядні органи, а також на будь-які юридичні особи, які на підставі законодавства виконують публічно-правові повноваження;
• встановлення вичерпного переліку органів, на діяльність яких дія відповідного закону не поширюється;
• встановлення обов'язку адміністративного органу зібрати всю інформацію стосовно відповідних фактів та інтересів, що підлягають оцінці;
• приділення значної уваги підготовчому етапу прийняття рішення. Причому основним із принципів на цьому етапі є принцип публічності, що забезпечує виявлення всіх зацікавлених осіб, ознайомлення їх із :проектом рішення та врахування їхніх інтересів на цьому етапі тощо.
Враховуючи існуючі потреби вирішення актуальних проблем Адміністративно-процедурного кодексу (надалі — Кодекс), зокрема проблем визначення поняття адміністративного акта, винятків зі сфери дії Кодексу, включення до предмета регулювання Кодексу відносин з надання управлінських послуг, прїицюгів адміністративних процедур, створення апеляційних органів та введення окремого провадження у спеціальному порядку тощо, доцільно зупинигись на кількох важливих для розуміння і врахування аспектах європейського досвіду законодавчого врегулювання відповідних процедур.
Зокрема, досвід європейських країн переконує, що поняття адмішстративного акта є центральним в адміністративному праві, і визначення адміністративного акта в законі обов'язкове. Тим більше, Що кожний адміністративний акт має юридичний ефект (наслідки).
У законодавстві Німеччини чітш сказано, що адміністративний акт спрямований на негайну юридичну дію. Встановлене законом поняття адміністративного акта містить кілька ознак, кіжливих для його визначення: "Адміністративним гкгом є будь-яке розпорядження, рішення чи інший владний захід органу державного управління, що вживається органом у сфері публічного права з метою врегулювання
180 РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 5
конкретного випадку і спрямований на те, щоб спричинити безпосередній зовнішній правовий вплив". Якщо будь-яка дія не відповідає хоча б одній із ознак даного визначення, то йдеться звісно, не про адміністративний акт. Адміністративний акт є інструментом, за допомогою якого державне управління, маючи публічно-правові повноваження, кожному громадянину щось або забороняє, або дозволяє, надає чи відмовляє у чомусь, формує з ним правовідносини чи формулює щодо нього зобов 'язувальні приписи.
У Нідерландах вживається термін "наказ", якому дається таке визначення: "Письмове рішення адміністративного органу, що ухвалив державний законодавчий акт". Інакше кажучи, адміністративні акти здатні, наприклад: а) встановити обов'язок робити будь-що (наприклад, введення заходів безпеки в цеху); б) встановити обов'язок утримання від певних (небезпечних) дій; в) встановити обов'язок сплати певної суми податку; г) дозволити те, що зазвичай заборонено (ліцензія, дозвіл).
З огляду на наведене, оскільки адміністративний акт створює юридичні наслідки, можливість оскарження адміністративного акта повинна обмежуватись у часі. Тобто ситуація, коли адміністративний акт оскаржується протягом року (чи більше) після його прийняття, не є виправданою.
О Загальноприйняті принципи адміністративної процедури. Європейський досвід свідчить про надзвичайно важливу роль, яку відіграють принципи адміністративної процедури, оскільки саме їх дотримання дає можливість, з одного боку, створити умови для ефективної діяльності адміністрації, а з другого - посилити захист прав та свобод громадян (і приватних інституцій) у відносинах з державою.
Серед таких принципів необхідно виокремити ті, які потребують, з нашої точки зору, першочергового осмислення і врахування у вітчизняній практиці державного управління.
Принцип законності вимагає не тільки, аби адміністративні органи дотримувались закону, а й щоб усі їхні рішення формально та за змістом відповідали законодавчим вимогам. Більше того, цей принцип вимагає ефективного забезпечення дотримання адміністративними органами цих вимог. Концептуально принцип законності також передбачає, що функції та повноваження адміністративних органів можуть бути врегульовані на рівні закону, який офіційно набув чинності і є достатньо конкретним та прозорим для розуміння й застосування.
Принцип законності управління складається з двох компонентів. Перший - верховенство закону. Другий - обмеження законом.
Принцип верховенства закону дійсний для всієї сфери діяльності органів державного управління й означає, що акти законодавця мають
Л.Є. Кисіль, О.Д. Крупчан 181
переважне право перед рішеннями та діями органу управління. Інакше кажучи, адміністративний орган може діяти лише в рамках чинного права. Він не може вживати заходів, які суперечать закону. Більше того, адміністративний орган повинен поважати повноваження законодавця на прийняття рішень.
Принцип обмеження законом стосується питання, чи потрібна і коли для дій адміністративного органу законна основа. Відповідь на нього означає, що вся адміністративна діяльність згідно з цим принципом обмежується законом. Тобто для будь-яких дій адміністративного органу принципово потрібна законна основа.
Обґрунтовується це принципом правової держави, який вимагає регулювання відносин між державою і громадянином загальними законами. Власне, це означає, що адміністративний орган не повинен у кожному конкретному випадку вирішувати, що є законним, а що - ні. Принцип правової держави вимагає, щоб право могло передбачатись громадянами. Але цієї якості право може досягти лише тоді, коли його регулюють саме загальні закони. Якщо адміністративний орган діятиме, керуючись не законами, а на власний розсуд, то рішення його важко буде передбачити. Наслідком цього може стати юридична несталість у становищі громадян.
Принцип обмеження законом не означає "цілковитого обмеження", аж до найменших деталей, будь-якої адміністративної відповідальності. Законодавець повинен приймати принципові, тобто найважливіші для громадян законодавчі рішення. У свою чергу, адміністративний орган, по-перше, залежить від них. По-друге, виконуючи закони, тобто застосовуючи їх у конкретних випадках, він повинен орієнтуватися на оцінки, які знаходять своє відображення в актах законодавця.
Із принципом законності тісно пов'язаний принцип відповідності статусним цілям. Він означає, що адміністративні повноваження мають здійснюватися виключно для цілей, задля яких ці повноваження надаються адміністративним органам відповідними законами. Приміром, з точки зору загального права, адміністративні рішення, що не відповідають статусним цілям, оголошуються такими, що виходять за рамки повноважень.
Ще одним засобом посилення дії принципу законності є принцип пропорційності, який передбачає, що: а) використовувані засоби є пропорційними до мети; б) здійснені заходи повинні забезпечувати чітку рівновагу між громадськими та задіяними приватними інтересами з метою уникнення непотрібного конфлікту з правами та інтересами приватних осіб.
У правовій державі європейського зразка дотримання принципу пропорційності становить універсальну вимогу. Згідно з цим прин-
182
РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 5
ципом адміністративні органи можуть обмежувати права громадян щодо їхньої держави лише в обсязі, який є нагально необхідним для захисту громадських інтересів. Між обраними заходами впливу та метою має існувати обґрунтований зв'язок. Це означає не тільки те, що будь-яке обмеження прав громадян має відповідати вказаній законодавцем меті, а й те, що досягти цієї мети іншими засобами, котрі накладають менше обмежень на права та інтереси приватних осіб, неможливо.