1) звернення з пропозиціями, зауваженнями, побажаннями тощо;
2) звернення за адміністративними (управлінськими) послугами;
3) звернення з оскарженням рішень, дій чи бездіяльності органів влади та місцевого самоврядування чи їхніх посадових осіб.
Цей поділ фактично закріплений Законом України "Про звернення громадян", але в ньому надто поверхово регулюється сама процедура звернень, і, звичайно, він залишає поза увагою звернення юридичних осіб.
У цілому щодо кожного з адміністративних проваджень існують різні підходи до правового регулювання, але найбільш дискусійною залишається проблематика адміністративних (управлінських) послуг.
Ці. Коліушко, В.П. Тимощук 171
До речі, спочатку фахівцями було запропоновано вживати саме термін "управлінські" послуги. Але він небезпідставно критикувався, оскільки під управлінськими послугами часто розуміють обслуговування власне управлінського процесу, в тому числі у приватному секторі виробництва.
Крім того, існує так зване "широке" розуміння поняття управлінських послуг, фактично тотожне поняттю "державні послуги", яке охоплює також послуги, за надання яких органи державної влади та органи місцевого самоврядування несуть опосередковану відповідальність, хоча безпосередньо ї'х не надають (наприклад, медична допомога). Зважаючи також, що адміністративна (управлінська) послуга має кінцеву форму індивідуального адміністративного акта і є результатом адміністративного провадження, можна зробити висновок про доцільність використання коректнішого, на наш погляд, визначення "адміністративні послуги" *.
П Поняття і класифікація адміністративних послуг. Розвиток індустріального суспільства і соціальні негаразди на початку XX століття поставили перед органами державного управління більшості країн нові завдання: управлінська діяльність все більше перетворювалась із простого гаранта порядку на джерело добробуту і послуг для населення *. В цьому сенсі роль держави трансформувалася від виконання функції "нічного сторожа" до обслуговування суспільства і його потреб. З різницею майже в століття, посткомуністичні країни, в яких державний апарат взагалі сприймався яв; апарат насильства (тотального втручання), також постали перед проблемою визначення нової ролі держави.
І хоча в публічно-правовому обігу поняття "послуги" використовується насамперед в країнах англо-американеької сім'ї права (Велика Британія, Канада, США) та в північно європейських країнах (Фінляндія, Швеція), проте, саме враховуючи тоталітарне минуле, ідеологія послуг може бути особливо цінною і для нас.
При цьому необхідно уникати абсолютизації поділу права на публічне і приватне та поділу права на галузі. Публічне право, в даному випадку адміністративне, може збагачуватися за рахунок термінів приватного права, які набувають при цьому нового змісту. Адже є очевидними деякі загальносвітові тенденції, такі, як інтеграція правових сімей, на прикладі такої ознаки, як судовий прецедент — джерело права.
Загалом взаємопроникнення галузей права не є новиною. Напри-
Висловлені авторами цієї глави погляди не цілком поділяють інші члени авторського колективу (див., зокрема, главу 1 цього розділу).
172
РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 4
клад, існує договір про заяву (визнання провини через кримінальний компроміс) у кримінальному процесі США2 та публічно-правовий (адміністративний) договір у праві ФРН.
У цьому сенсі саме термін "послуги" дає змогу чітко визначити місце держави та її органів у відносинах з громадянами. Сучасна держава є організацією на службі суспільства, яка не владарює над громадянами, а надає їм послуги. А отже, організація системи надання адміністративних послуг має виходити з інтересів громадян, а не чиновників, як це залишилося в спадок від радянського типу держави.
Незважаючи на корисні дискусії' щодо дефініції, важливішим є розуміння її змісту. І хоча саме поняття, принаймні "управлінські послуги", вже використовується в політико-правовому обігу України, наприклад в програмних документах глави держави, присвячених адміністративній реформі, проте його визначення ніде не дається.
За основу необхідно, як здаєгься, взяти поняття "державні послуги", яке визначається в Законі України "Про оподаткування прибутку підприємств" у редакції від 22 травня 1997 p.: "будь-які платні послуги, обов'язковість отримання яких встановлюється законодавством та які надаються фізичним чи юридичним особам органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та створеними ними установами й організаціями, що утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів. До терміна "державні послуги" не включаються податки, збори (обов'язкові платежі), визначені Законом України "Про систему оподаткування" (п. 7.11.13 ст. 7).
При цьому необхідно зробити декілька застережень. По-перше, цей Закон стосуеться фінансових правовідносин, тому в ньому зроблено акцент на платності. Безумовно, що державні послуги загалом та адміністративні, зокрема, можуть бути також і безоплатними. По-друге, поняття "державні послуги" є ширшим, ніж "адміністративні послуги", оскільки, крім останніх, воно включає також послуги, які надаються державними установам та організаціями (освітні, медичні послуги тощо). В цьому сенсі було б коректно розрізняти категорії "державних" та "муніципальних" послуг, залежно від джерела фінансування суб'єктів, що надають такі послуги. В свою чергу, державні та муніципальні послуги разом можна назвати "публічними послугами".
Відтак, адміністративні пос;гуги - це частина публічних послуг, які надаються головним чином органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
Можна видалити такі ознаки адміністративних послуг:
• адміністративні послуги надаються за ініціативою (заявою) фізичних та юридичних осіб;
• необхідність і відповідно можливість отримання конкретної
І.Б. Коліушко, В. П. Тимощук
173
«
І
адміністративної посісти безпосередньо передбачена законом (хоча з цього питання існують, інші погляди, які також потребують обговорення)3;
• закон наділяє повноваженнями з надання кожної адміністративної послуги відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування;
• для отримання адміністративних послуг фізичним та юридичним особам необхідно виконага певні вимоги, визначені законом;
• адміністративна послуга має кінцеву форму індивідуального адміністративного акта, в якому вказаний його адресат - "споживач послуги".
Отже, першою ознакою адміністративних послуг є безпосередня ініціагива фізичної або юридичної особи, незалежно від самої форми заяви особи (усна або письмова) та порядку її отримання органом влади. При цьому, як вважаємо, не має значення, чи всі особи зобов'язані звертатися за даною послугою, як наприклад за отриманням загальногромадянського паспорта, чи лише окремі категорії суб'єктів права, як у випадку з отриманням якої-небудь ліцензії.
По-друге, надання адміністративної послуги можливе лише у випадку, коли є спеціальне правове регулювання порядку надання такої послуги. Вимога особи до органу влади вчинити якісь дії на її користь може розглядатися як адміністративна послуга, на наш погляд, лише тоді, коли порядок розгляду цієї заяви є чітко регламентованим. Не можна вимагати від органу влади надати адміністративну послугу, якщо її надання не передбачено законом.
По-третє, за загальним правилом, за конкретною адміністративною послугою можна звернутися лише до певного (тільки одного) органу влади, визначеного законом, на відміну від інших видів звернень, які можуть бути розглянуті та вирішені ширшим колом суб'єктів.
По-четверте, отримати адміністративну послугу можна лише за умови дотримання встановлених законом вимог. Як здається, не має різниці з точки зору процедури: не виконає особа певні вимоги, необхідні для отримання загальногромадянського паспорта чи для реєстрації її як суб'єкта підприємницької діяльності, результат буде однаковий - відмова органу надати послугу.
Нарешті, адміністративна послуга має кінцеву форму індивідуального адміністративного акта, в якому вказано його адресат ("споживач послуги"). При задоволенні заяви особи цей акт має типову форму (свідоцтво, ліцензія тощо), хоча можливо власне адміністративним актом може вважатися лише саме рішення органу про реєстрацію чи видачу свідоцтва тощо.
174
РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 4
Таким чином, адміністративні послуги — це передбачена законом розпорядча діяльність "адміністративних органів" — органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що здійснюється за ініціативою фізичних та юридичних осіб і спрямована на реалізацію їхніх прав, свобод та законних інтересів.
Для кращого розуміння сутності адміністративних послуг доцільно дослідити їх конкретні приклади. Для цього було б корисно визначити загальний перелік адміністративних послуг та спробувати їх класифікувати. У чинному законодавстві, за змістовними ознаками, можна виділити такі групи адміністративних послуг:
• видача дозволів (наприклад, на зайняття окремими видами підприємницької діяльності; на проведення мітингів, демонстрацій; на розміщення реклами; на придбання, зберігання, носіння і перевезення зброї), в тому числі акредитація, атестація, сертифікація (наприклад, акредитація вищих навчальних закладів, закладів охорони здоров'я; атестація підприємств, робочих місць; сертифікація товарів, робіт і послуг);
• реєстрація з веденням реєстрів (наприклад, реєстрація актів громадянського стану, суб'єктів підприємницької діяльності, автомототранспортних засобів), у тому числі легалізація суб'єктів (наприклад, легалізація об'єднань громадян);