Кабінет є реальним колегіальним органом виконавчої влади, відповідно організованим. До йош складу звичайно входять найбільш авторитетні за зшстом повноважень міністри. Сьогодні кабінетна модель уряду не є притаманною виключно країнам з парламентарними формами правління. Більше того, її основні характеристики в цілому знаходяться поза явищем форми державного правління. Проте саме за умов такої моделі лише кабінет (ззабінет міністрів) існує як колегіальний орган виконавчої влади, який і уповноважений приймати урядові рішення.
За іншою моделлю уряду до його складу входять керівники всіх центральних органів виконавчої влади. У сукупності вони і становлять уряд як колегіальний орган виконавчої влади. Цю модель також
В.М. Шаповал, В.П. Єрмолін 119
не можна асоціювати з якоюсь конкретною формою державного правління. За її умов уряд нерідко <; доволі численним, що знижує ефективність його роботи.
Тому в деяких країнах, де прийнято відповідну модель уряду, в його структурі утворюють більш вузьку колегію. Іноді така колегія визнається на конституційному рівні. За приклад може слугувати Італія, де передбачена президія ради міністрів. Але тільки уряд у повному складі уповноважений приймати рішення за змістом його компетенції.
П Парламентський контроль за урядом та його політична відповідальність. Елементом згадуваної ключової ознаки парламентарних форм правління, яка зумовлена побудовою механізму здійснення влади на засадах так званого часткового "розподілу влад", є парламентський контроль за урядом як колегіальним органом виконавчої влади.
Поняття парламентського контролю іноді трактується широко, і його здійснення пов'язується майже з усіма повноваженнями парламенту поза функцією законотворчості. В "класичній" теорії конституційного права парламентський конгроль прийнято зводити саме до контролю за урядом, розрізняючи його залежно від прийнятої форми державного правління.
Однак помилковим є ототожненій з таким контролем механізмів юридичної (конституційної) відповідальності носіїв виконавчої влади, наприклад процедури імпічменту. У такому випадну слід говорити не про парламентський контроль за цими носіями, а про їх відповідальність, яка може бути і не пов'язана з реалізацією ними повноважень у здійсненні виконавчої влади.
Парламентський контроль за урядом як органом виконавчої влади об'єктивно має бути контролем саме за здійсненням ним цієї влади. Інакше втрачається сенс загального поняття контролю. З іншого боку, необхідно враховувати, що між парламентським контролем за урядом і політичною відповідальністю уряду та політичною або юридичною відповідальністю його окремих членів існує зв'язок: відповідальність може бути наслідком контролю.
Що ж до форм парламентського шнтролю за урядом, то їх номенклатура в цілому залежить від прийнятої форми державного правління. За умов парламентського правління суб'єктами відповідного контролю є, насамперед, уряд як колегіальний орган виконавчої влади, а також окремі члени уряду. Головною його формою є інтерпеляція (запит) і подібні до неї парламентські процедур]*.
Інтерпеляція - це сформульована одним або групою депутатів і подана у письмовій формі вимога до прем'єр-міністра, окремого чле-
120 РОЗДІЛ III • ГЛАВА 1
на уряду чи уряду в цілому дати пояснення з приводу конкретних дій або з питань загальної політики. За процедурою інтерпеляції і подібних до неї відбувається фактичний звіт уряду або його окремого члена з наступним обговоренням у парламенті питання, яке є її предметом.
Інтерпеляція, за деякими винятками, вноситься тільки в нижню палату, перед якою уряд несе політичну відповідальність. Наслідком інтерпеляції звичайно є постановка у парламенті (палаті) питання про недовіру уряду або його окремому члену і відповідне голосування. У такий спосіб парламентський контроль за урядом поєднується з політичною відповідальністю останнього у парламенті. Характерно, що лише зазначена форма парламентського контролю встановлена в конституціях і при цьому деталізована. Це засвідчує не тільки її значущість, а й відносну ефективність.
В аспекті характеристики ознак парламентарних форм державного правління певне значення має аналіз політичної відповідальності уряду перед парламентом (нижньою палатою). Деякі автори відносять механізми такої відповідальності до системи стримувань і противаг, що діють між органами законодавчої і виконавчої влади.
Політична відповідальність уряду перед парламентом була встановлена у Великій Британії у процесі формування парламентарної монархії. У ході цього-процесу вказана відповідальність заступила відповідальність урядовців у порядку імпічменту. Укорінення відповідальності уряду перед парламентом в державну практику засвідчувало визнання за нею значущості важливого інституту. За відповідних часів члени кабінету вже сприймались як політичні діячі, котрі відігравали суттєву роль у вирішенні державних справ.
Політична відповідальність уряду може мати як колективний, так й індивідуальний характер. Тим самим її наслідком може бути або відставка усього складу уряду, або відставка його окремих членів. За умов парламентського правління передбачено колективну відповідальність уряду перед парламентом або ж у певному поєднанні з індивідуальною. Це, зокрема, випливає з принципу солідарності уряду. Механізм політичної відповідальності уряду звичайно визначений у конституціях і передбачає голосування з питання вираження уряду в цілому або його окремому члену недовіри (вотум недовіри). В деяких країнах з цього питання приймається спеціальна резолюція осуду (Іспанія, Португалія, Франція). За будь-яких умов відповідне рішення приймається на основі абсолютної більшості голосів членів парламенту (нижньої палати). За загальним правилом вираження недовіри главі уряду тягне відставку усього його складу. Політична відповідальність уряду перед парламентом тією чи іншою мірою ха-
В.М. Шаповал, В.П. Єрмопін 121
рактеризує всі версії змішаної республіканської форми державного правління.
З інститутом політичної відповідальності уряду перед парламентом органічно пов'язане право глави держави розпускати парламент або, як правило, ту його палату (парламент в цілому), перед якою уряд політично відповідальний.
Назване правило не стосується деяких пострадянських країн, де за змістом конституції зв'язок між політичною відповідальністю уряду перед парламентом і припиненням повноважень останнього відсутній або має умовний характер.
За умов парламентського правління глава держави звичайно реалізує право розпуску лише за пропозицією (порадою) глави уряду, який і контрасигнує відповідний акт. Контрасигнування актів президента про розпуск парламенту не передбачене в таких парламентарних республіках, як Болгарія, Греція, Молдова, Словаччина, Чехія, Фінляндія, що може засвідчувати значущість статусу глави держави. В Ірландії і Мальті президент розпускає парламент за порадою прем'єр-міністра, однак за конституційно визначених обставин він може не зважати на цю пораду. В країнах зі змішаною республіканською формою правління (окрім Франції) президент уповноважений розпускати парламент без контрасигнування відповідних актів.
У президентських республіках право глави держави розпускати парламент не тільки не визнається на практиці, а й заперечується в теорії, виходячи з принципу жорсткого "розподілу влад". Згадувані винятки не спростовують загального правила. Президент не має права розпускати парламент і в деяких країнах з парламентарними формами правління (Македонія, Норвегія, Туреччина). Усе це підтверджує бага-товаріантність явища форми державного правління.
У більшості країн з парламентарно-монархічною формою правління король може розпустити парламент номінальне у будь-який момент. Це можливо і в окремих парламентарних республіках (Австрія, Ірландія, Ісландія, Мальта і Фінляндія). В таких країнах зі змішаною республіканською формою правління, як Франція і Вірменія, президент може розпустити парламент після консультацій з головою парламенту і прем'єр-міністром, але сам розпуск також не пов'язується з конкретними юридичними фактами.
В інших країнах з парламентарною і змішаною республіканськими формами правління президент може розпустити парламент переважно з двох підстав. Насамперед це можливо у разі недосягнення позитивного результату за змістом парламентської процедури формування уряду. Звичайно, підставою для розпуску є і відмова у довірі новоутвореного уряду. Логіка полягає в тому, що нездатність парламенту
122 РОЗДІЛ III • ГЛАВА 1
сформувати уряд і надати йому легітимного характеру може дестабілізувати державний механізм, побудований на засадах "розподілу влад".
За умов парламентарної і змішаної республіканських форм правління президент також може розпустити парламент унаслідок вираження недовіри (вотум недовіри) або відмови надати довіру (вотум довіри) вже чинному уряду альтернативно відставці самого уряду. Тим самим прано розпуску парламенту, так би мовити, "урівноважується" політичною відповідальністю уряду перед парламентом.
Однак зазначена альтернатива передбачена не в усіх країнах, і наслідком вираження уряду недоііриу парламенті або відмови надати йому довіру може бути лише йол) відставка. За відповідною логікою, уряд несе політичну відповідальність перед парламентом, і його відставка як наслідок такої відповідальності має бути незворотною.