Однак найчастіше контроль розпадається як функція управління, яка тією чи іншою мірою властива діяльності будь-якого органу державної влади. Проте для одних органів здійснення контролю у відповідній сфері управлінської діяльності є основною, так би мовити, титульною функцією, яка відображає одну зі сторін їхнього основного соціально-політичного призначення в державному механізмі. До таких органів можна віднести, зокрема, Верховну Ралу України, яка, поряд із законодавчою функцією, здійснює в межах, визначених Конституцією України, функцію парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади 4.
У системі ж органів виконавчої влади до таких органів, наприклад, належить Державна контрольно-ревізійна служба України, головним завданням якої є здійснення державного контролю за витрачанням коштів і матеріальних цінностей у міністерствах, відомствах, державних комітетах, державних фондах, бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують кошти з бюджетів усіх рівнів та державних валютних фондів 5.
І.'ЖЬ ..
468 РОЗДІЛ X • ГЛАВА 5
Для переважної більшості інших органів контроль - одна із численних функцій управління, яка здійснюється поряд з іншими функціями управління (прогнозування, організація, регулювання, координація тощо) в рамжах їх основної діяльності, заради якої вони створені. Це зумовлено тим, що будь-який процес управління завжди передбачає прийняття рішення, організацію його виконання та контроль за його виконанням. Саме тому контроль як функція управління об'єктивно притаманний будь-якій управлінській діяльності, яка здійснюється органами державної влади.
Сьогодні в юридичній літературі існують різноманітні класифікації контролю за різними критеріями 6, серед яких найбільш практично і теоретично значимою є його класифікація за суб'єктами здійснення контролю. За цим критерієм у сфері державного управління звичайно розрізняють такі види контролю: контроль з боку органів законодавчої влади (парламентський контроль), контроль з боку Президента України (президентський контроль), контроль з боку органів виконавчої влади та контроль з боку органів судової влади. Що ж стосується контролю з боку органів місцевого самоврядування, то останній хоч іноді і згадується як самостійний вид контролю 7, проте питання його сутності та правової природи поки що залишаються поза рамками наукового осмислення.
Тим часом потреба в такому осмисленні зумовлена насамперед тими змінами, які відбулися в правовому статусі місцевих рад у зв'язку з їх перетворенням із органів державної влади в органи місцевого самоврядування. Адже якщо раніше наука радянського будівництва здебільшого розглядала контроль як одну із функцій місцевих рад народних депутатів як представницьких органів державної влади, що відображала одну зі сторін їх соціального призначення 8, то за сучасних умов не можна, очевидно, твердити про наявність контрольної функції в органів місцевого самоврядування у тому значенні, у якому вона традиційно розглядалась наукою радянського будівництва.
П Об'єктивна обумовленість і зміст контролю у сфері місцевого самоврядування. Сказане, однак, не заперечує наявності контролю у сфері місцевого самоврядування, який також може розглядатися як одна із основних сторін соціального призначення відповідних органів місцевого самоврядування і як функція, і як елемент управління, об'єктивно властивий всім органам місцевого самоврядування, оскільки вся їх діяльність (як і діяльність органів виконавчої влади) за своїм змістом є управлінською, що, як зазначалося вище, передбачає прийняття управлінських рішень, організацію їх виконання та контроль за їх виконанням. З цих позицій можна говорити, що органи місцевого самоврядування виступають у межах своїх повнова-
B.I. Борденюк 469
ясень повноцінними суб'єктами контролю. Його сутність, мета і завдання випливають насамперед із соціально-політичного призначення місцевого самоврядування в Україні як гарантованого державою права і реальної здатності територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Здійснюючи в межах Конституції і законів України функції з вирішення питань місцевого значення, органи місцевого самоврядування у багатьох випадках наділяються юридично-владними повноваженнями зі здійснення контролю за діяльністю різноманітних об'єктів, розташованих на відповідній території. Це пояснюється тим, що без контролю неможлива ефективна реалізація тих управлінських завдань, які покладаються на органи місцевого самоврядування Конституцією і законами України.
Свідченням владно-управлінської природи органів місцевого самоврядування є, зокрема, положення ст. 73 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", згідно з якою акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.
Саме такий правовий статус місцевого самоврядування і зумовлює юридично-владну природу контролю, здійснюваного у системі місцевого самоврядування, який являє собою систему спостереження, перевірки виконання та інших дій, спрямованих на забезпечення функціонування розташованих на відповідній території органів, підприємств, установ та організацій вимогам, встановленим законами України та іншими нормативно-правовими актами, в тому числі рішенням органів місцевого самоврядування.
Організація контролю у сфері місцевого самоврядування, яка будується відповідно до його системи, включає: контроль з боку територіальних громад; контроль з боку представницьких органів місцевого самоврядування; контроль з боку сільського, селищного, міського голови; контроль з боку виконавчих органів відповідних рад; контроль з боку органів самоорганізації населення. Тажим чином, контроль у сфері місцевого самоврядування характеризується множинністю суб'єктів його здійснення, серед яких звичайно домінуюче положення посідають представницькі органи місцевого самоврядування та виконавчі органи сільських, селищних і міських рад. При цьому, якщо для відповідних рад контроль може розглядатися як основна функція, яка відображає їх основне соціально-політичне призначення як представ-
470 РОЗДІЛ X • ГЛАВА 5
ницьких органів місцевого самоврядування, то для виконавчих органів контроль е лише функцією управління.
Зміст контрольної функції сільських, селищних, міських рад як представницьких органів місцевого самоврядування, яка має переважно внутрішній характер, відображений насамперед у ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", згідно з якою відповідні ради на своїх пленарних засіданнях: заслуховують звіти сільського, селищного, міського голови про діяльність виконавчих органів ради; звіти: постійних комісій, керівників виконавчих органів ради та посадових осіб, яких вони призначають або затверджують; розглядають запити депутатів та приймають по них рішення; скасовують акти виконавчих органів ради, яві не відповідають Конституції чи законам України, і ншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень, тощо.
Свої контрольні функції відповідні ради здійснюють також і в процесі безпосереднього вирішення інших питань, віднесених законодавством до їк відання. Такий контроль має місце, наприклад, при вирішенні питань затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, місцевих бюджетів; встановлення місцевих податків і зборів, регулювання земельних відносин; управління об'єктами комунальної власності тощо.
Функція контролю властива також районним та обласним радам як органам місцевого самоврядування, покликаним представляти спільні інтереси територіальних j-ромад сіл, селищ та міст у межах повноважень, визначених Конституцією та законами України, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. Особливістю їх правового статусу є також і те, що вони не мають права створювати свої виконавчі органи, у зв'язку з чим їх повноваження поділяються на дві групи: виключні повноваження, тобто питання, які вони иирішують виключно на своїх пленарних засіданнях, і повноваження, які вони делегують відповідним місцевим державним адміністраціям. Саме ці обставини й зумовлюють особливості контролю, здійснюваного районними і обласними радами.
У межах своїх повноважень районні, обласні ради: заслуховують звіти постійних комісій, керівншлв органів, які вони утворюють, обирають та призначають; розглядають запити депутатів та приймають по них рішеніш; заслуховують звіти голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій; приймають рішення про недовіру голові відповідної державної адміністрації; приймають рішення про звернення до суду щодо визнання незаконни-
B.I. Борденюк 471
ми актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та і'х органів тощо.