В адмінісгративно-правовій: літературі єдине розуміння сутності зазначеного провадження ще й досі відсутнє. Зокрема, В.К. Колпаков спочатку визначає провадження в справах про адміністративні правопорушення як правовий інститут, у межах якого регулюються процесуальні адміністративно-деліктні відносини і забезпечується вирішення адміністративних справ, а також попередження адміністративних правопорушень, а потім розглядає його як різновид виконавчо-розпорядчої діяльності2. Як систему адміністративно-процесуальних норм, що регулюють порядок, форми і методи діяльності відповідних державних органів, їх посадових осіб і представників громадськості щодо порушення і розгляду справ про адміністративні проступки, застосування до винних справедливих заходів адміністративної відповідальності та їх виконання, розглядає також провадження в справах про адміністративні правопорушення І.О. Ґалаґан 3.
Більшість же авторів (О.М. Бандурка, Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, Л.В. Коваль, М.М. Тищенко та інші4) визначають це
А.Т. Комзюк 617
провадження через поняття адміністративно-процесуальної діяльності, тобто як низку послідовних дій уповноважених органів (посадових осіб), а в деяких випадках - й іішшх суб'єктів, які згідно з нормами адміністративного законодавства здійснюють заходи, спрямовані на притягнення правопорушників до адміністративної відповідальності. Вважаємо, що в наведених твердженнях немає протиріччя, і слід погодитися з МЛ. Маслєнніковим, на думку якого будь-яке провадження в юридичному процесі, в тому числі і в адміністра-тивно-юрисдикцшному, потрібно розглядати в двох аспектах - як про-цесуально-правовий інститут і як структурну частину відповідного виду процесу5. Разом з тим не слід, на нашу думку, розривати норми єдиного інституту адміністративної відповідальності, тобто норми, які регулюють провадження в справах про адміністративні правопорушення, - це не самостійний адміністративно-правовий інститут, а процесуальна частина більшого утворення - інституту адміністративної відповідальності. Нині важко собі уявити законодавство про адміністративні правопорушення розрізненим, коли процесуальні норми закріплені окремо від матеріальних.
У зазначеному законодавстві наїюпичилось чимало проблем, на що зверталася увага в проекті Концезщії реформи адогіністративного права України (далі - Концепція), розробленої в 1998 р. групою вітчизняних вчених-адміністративістів; вони стосуються також і процесуальних норм. Останнім часом активізувалась робота над підготовкою проекту нового Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП), в якому провадженню в справах про адміністративні правопорушення передбачається присвятити спеціальну частину. Робота над новим Кодексом дає гарну можливість вирішити низку проблемних питань провадження в справах про адміністративні проступки, і цією можливістю слід належним чином скористатися.
Насамперед необхідно законодавче закріпити прішципи провадження, яким у чинному КпАП, як уявляється, приділена недостатня увага. Як зазначається в проекті Концепції реформи адміністративного права, із закріплених у Конституції України принципів судочинства до адміністративно-юрисдикційного провадження за аналогією можна застосувати принципи законності, рівності всіх учасників процесу, забезпечення доказів вини, права на захист. Необхідність дотримання цих принципів випливає і з інших конституційно-правових норм - статей 6, 8, 24 Конституції України. Але і це, на думку авторів Концепції, не всі принципи. Деякі принципи провадження в адміністративних справах можна вивести з інших конституційних положень: наприклад, право на правову допомогу (ст. 59), на користування рідною мовою в адміністративному процесі (ст. 10) тощо.
618 РОЗДІЛ XIV • ГЛАВА 1
Отже, основу адміністративно-юрисдикційного провадження повинні насамперед становити такі вихідні положення й організаційно-правові засади, які базуються на нормах Конституції і закріплені безпосередньо в законодавстві про адміністративні проступки у вигляді норм права, що визначають зміст і форму всього провадження, захищаючи при цьому правії і свободи громадян, інтереси держави.
Нині потрібен принципово новий погляд на визначення системи принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення, насамперед тих, які забезпечують захист прав громадян та інших суб'єктів під час притягення їх до адміністративної відповідальності. У зв'язку з цим прийняттю нового Кодексу про адміністративні проступки повинна передувати розробка науково обґрунтованих і чітко сформульованих положень, спрямованих на захист громадян та юридичних осіб від необірунтованого притягнення до адміністративної відповідальності. Усі ці принципи мають бути "робочими", тобто такими, порушення яких тягне незаконність постанови з усіма її наслідками.
У літературі з приводу системи принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення висловлювались різні думки. Так, Д.М. Бахрах до принципів цього провадження відносить: забезпечення законності; досягнення об'єктивної істини; право на захист; презумпцію невинуватості; рівність громадян перед законом; гласність провадження, широку участь громадськості; оперативність 6. На нашу думку, участь громадськості й оперативність є лише теоретичними принципами провадження, їх недодержання не впливає на законність рішення по справі. С.Т. Гончарук називає ті самі принципи (за винятком оперативності), а також виділяє ще публічність (офіційність), гласність (відкритість), змагальність сторін, охорону інтересів особи і держави, економічність і ефективність процесу 7. Останні два принципи, як уявляється, належать до загальних принципів адміністративного процесу, конкретного юридичного вираження вони не мають, а змагальність у цьому провадженні виявляється лише частково. Змагального характеру процедурі реалізації юридичної, в тому числі адміністративної, відповідальності (особливо на стадії підготовки рішення в справі про правопорушення) додає здійснення права на захист. Першочергове завдання змагальності - не тільки особливий захист прав особи, яка опинилася під впливом правоохоронних органів, а й досягнення істини в справі про правопорушення 8.
Окремо слід сказати про принцип публічності (офіційності). Його роль полягає не лише в тому, що держава самостійно, за свій рахунок вживає всіх заходів, необхідних для припинення адміністратив-
АЛ. Комзюк 619
них проступків, розгляду справи, притягнення винних до відповідальності і виконання постанови по справі, а й у тому, що він закріплює обов'язок за представниками держави порушувати справи про адміністративні проступки у всіх випадках і'х вчинення. Відповідно до чинного КпАП, у разі отримання відомостей про вчинене правопорушення органи виконавчої влади мають право самостійно вирішувати - порушувати адміністративне провадження чи ні. Прийняття і перевірка повідомлення про адміністративний проступок, порушення і розгляд справи, винесення постанови має стати обов'язком органів держави, що буде гарантією розгляду справ, виключить свавілля з боку чиновників, дозволить запобігти ігноруванню адміністративних проступків, яке на сьогодні має місце. Закріплення в КпАП принципу публічності провадження у справах про адміністративні проступки забезпечить невідворотність адміністративної відповідальності, дозволить посилити охорону прав і свобод громадян та інших суб'єктів права.
Недостатньо повно, як уявляється, в КпАП закріплено принцип гласності провадження у справах про адміністративні проступки. В ст. 249 КпАП вказується лише на відкритість розгляду справи про адміністративне правопорушення. На інших же стадіях провадження представники громадськості, засобів масової інформації, потерпілий не наділені правом спостерігати за здійсненням процесуальних дій, а також правом на отримання інформації про такі дії. Це знижує ефективність громадського контролю за діяльністю посадових осіб, зменшує виховний і попереджувальний вплив адміністративної відповідальності, створює можливості для різних зловживань. Провадження у справах про адміністративні проступки є частиною адміністративного процесу і різновидом адміністративної діяльності держави. Тому приховування інформації про дії, які виконуються, не тільки недоцільне (на відміну від кримінального процесу, де таємниця слідства викликана об'єктивними причинами), а й суперечить принципам державного управління, положенням Конституції та інших законів (наприклад, Законів "Про інформацію", "Про державну таємницю"). Тому можна підтримати пропозицію про необхідність надання можливості представникам громадськості і потерпілому знайомитися з усією інформацією, яка є у справі, а також брати участь у здійсненні окремих процесуальних дій. Останнє особливо актуальне щодо здійснення екологічних експертизу справах, пов'язаних із забрудненням довкілля9.
А.С. Васильєв називає лише два принципи провадження: об'єктивної істини і забезпечення права на захист, відносячи презумпцію невинуватості лише до умов реашащї права на захист10. На
620 РОЗДІЛ XIV • ГЛАВА 1
нашу думну, принцип презумпції невинуватості є одним з найважливіших самостійних принципів провадження, який має суттєве значення для забезпечення прав і свобод громадян, що притягуються до адміністративної відповідальності. В чинному КпАП він виражений тим, що до винесення постанови по справі особа називається не правопорушником, а особою, яка притягується до адміністративної відповідальності. Проте цього, як уявляється, для правового регулювання зазначеного принципу недостатньо, оскільки поняття презумпції невинуватості набагато ширше і містить низку правил, недотримання яких порушує права і свободи громадян. Основним правилом є те, що будь-яка особа, винність якої не доведена у встановленому законом порядку і не підтверджена звинувачувальним актом органу (посадової особи), уповноваженого розглядати справу, є невинуватою і не може бути покарана. З цього правила випливають й інші: ніхто не зобов'язаний доводити свою невинуватість, хоча й має на це право, обов'язок доведення покладено на сторону, яка звинувачує; всі сумніви тлумачаться на користь особи, яку звинувачують; недоведене звинувачення є доведеною невинуватістю особи. Закріплення в КпАП цього принципу дозволить захистити громадян від необгрунтованих втручань в їхнє особисте життя.