І.С. Розанов так характеризує цю ситуацію: "Правові режими в силу їх ретельного і в низці випадків суворо обов'язкового характеру
О.О. Крестьянінов 107
є певним вторгненням у сферу особистих прав громадян, тобто винятком із загальної схеми і структури чинних правових систем. Однак і'х наявність виправдовується необхідністю досягнення вищої мети - загальної безпеки. У силу цих обставин правові режими можуть бути встановлені тільки законом держави" 20. Невипадково правові основи введення режимів надзвичайного і воєнного стану закріплені в Конституції України (статті 64, 85 п. 31; 106 пункти 20, 21), а детальна регламентація здійснена у спеціальних законах.
G Елементи змісту адміністративно-правових режимів. Зміст кожного адміністративно-правового режиму як певної сукупності адміністративно-правових засобів складається з низки елементів.
На наш погляд, передусім слід вирізнити такий елемент, як мета встановлення відповідного адміністративно-правового режиму. Єдиною метою для всіх таких режимів є забезпечення загальної безпеки. Для режиму таємності вона виражається в охороні відомостей, що становлять державну таємницю; для режиму воєнного стану - у створенні умов для здійснення органами державної влади, військовим командуванням, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами й організаціями наданих їм повноважень у випадку збройної агресії або загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, чи її територіальній цілісності; для митного режиму - у регулюванні порядку переміщення через державний кордон товарів, транспортних засобів та інших предметів.
Метод правового регулювання також можна віднести до елементів адміністративно-правових режимів. Цей характерний для адміністративного права адміністративно-правовий метод регулювання ґрунтується на засадах влади й підкорення, імперативному типі регулювання і виражається в юридичній нерівності суб'єктів правовідносин.
Елементом, що становить ядро будь-якого адміністративно-правового режиму, є встановлена в законодавчому порядку сукупність правил діяльності, дій або поведінки громадян, юридичних осіб, державних органів та їх посадових осіб і реалізація ними своїх прав у певних ситуаціях (умовах), тобто режимні правила. Чітка правова регламентація порядку соціальної діяльності в режимних сферах є важливою гарантією законності при введенні того чи іншого адміністративно-правового режиму. Прикладом норм, які встановлюють такі правила, є статті 16-18 Закону України "Про правовий режим надзвичайного стану" 21.
Характерно, що перелік спеціальних заходів у Законі є вичерпним і цільовим залежно від тих конкретних життєвих обставин, що стали підставою для введення режиму надзвичайного стану або будь-
108 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 6
якого іншого. Це виключає розширене тлумачення і відомче свавілля при застосуванні таких режимів. Слушно зазначено, що "детально розроблена за всіма юридичними параметрами, підставами і процедурами система адміністративио-правових режимів якнайкраще відповідає сучасним вимогам ліїсвідації свавілля, розсуду й волюнтаризму в царині загальних засобів забезпечення державної і суспільної безпеки. У зв'язку з цим адмінісгративно-правові режими набувають у нинішній час ролі вихідного гаранта законності у сфері їх застосування, бо в кожному з них все Єіільшого значення набувають норми, які передбачають не тільки порядок реалізації прав громадян у певній охоронюваній царині, а й норми, що містять гарантії прав осіб, які потрапили у сферу цієї діяльносгі" 22.
До наступного елемента можна віднести спеціальні служби державного управління, на які покладено завдання здійснення мети адміністративно-правового режиму. Наприклад, безпосередньо стежити за переміщенням товарів та інших предметів відповідно до заявлених митних режимів покликані митні органи, що випливає зі змісту статей 1, 9 Митного кодексу України 23. Забезпечення недоторканності державного кордону України на суходолі, морі, річках, озерах та інших водоймах, а також охорона її виключної (морської) економічної зони є головним завданням Приюрдонних військ України (ст. 1 Закону "Про Прикордонні війська України" 24). Однак завдання щодо здійснення контролю за додержанням режимних правил стосовно кожного правового режиму, як правило, покладається не на один, а на низку державних органів, які діють взаємопов'язано. Так, згідно зі ст. 8 Закону Укріаїни "Про правовий режим воєнного стану" в умовах воєнного стану Президент України, Верховна Рада України, органи державної влади, військове командування та його представники, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи й оркінізації здійснюють повноваження, надані їм Конституцією і законами України, і забезпечують виконання заходів, передбачених цим Заюном.
Стосовно конкретного адміністративно-правового режиму ці органи наділені відповідними повноваженнями, які складаються в загальному обсязі з права здійснювати контроль за додержанням режимних правил у дорученій охоронюваній сфері. І тут дуже важливо, щоб коло прав, якими наділені відповідні державні органи, кореспондувалося обов'язками, певною відповідальністю за здійснювані ними дії. Стаття 25 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" встановлює, що особи, винні в порушенні вимог або невиконанні заходів правового режиму воєнного стану, притягаються до відповідаль-
О.О. Крестьянгнов 109
носгі згідно з Законом. Аналогічне положення міститься у ст. 29 Закону України "Про правовий режим надзвичайного стану". У даному випадку закон не конкретизує, хто може бути суб'єктом відповідальності, чим підкреслює, що режимні норми в однаковій мірі обов'язкові також для осіб, покликаних стежити за їх додержанням. У цьому зв'язку, на наш погляд, відповідальність за порушення режимних норм справедливо було б вирізнити як окремий елемент структури адміністративно-правових режимів, що водночас є засобом забезпечення дотримання відповідних режимних заходів. Залежно від характеру і ступеня суспільної небезпеки цих порушень відновідальність за них передбачається у кримінальному, адміністративному чи дисциплінарному порядку.
У контексті цієї проблеми цікавим є питання щодо застосування адмінісгративного розсуду з боку державних органів ''5. Не можливо (та й не потрібно) законодавцеві передбачити всі відносини державних органів і суспільних структур у нормативних актах. Тому законодавство України допускає можливість застосування вільного розсуду уповноваженими особами в передбачених законодавством випадках і межах. Навіть Конституція України допускає можливість обмеження закріплених нею прав і свобод громадян в умовах воєнного або надзвичайного стану (ст. 64). Але вона не вказує, які саме обмеження можуть бути встановлені в кожному випадку введення цих надзвичайних заходів, а тільки окреслює перелік конституційних прав та свобод, які не можуть бути обмежені за будь-яких підстав.
Вичерпний перелік режимних заходів наводиться у спеціальних законах України: "Про правовий режим надзвичайного стану" та "Про правовий режим воєнного стану". У межах цих режимних заходів законодавець дає право вибрати державному органу або уповноваженій посадовій особі (в даному випадку Президентові України) ті, які відповідатимуть нагальним потребам залежно від конкретної життєвої ситуації. Інакше кажучи, закон дає "можливість діяти на власний розсуд", що дозволяє швидко реагувати на зміни в повсякденному житті. Безумовно, що необхідним критерієм правомірності дій посадовців при застосуванні власного розсуду повинно бути виконання принципів доцільності й законносгі.
Безпосередньо пов'язаний із раніше зазначеними елементами і такий, як особливі адшністративно-правові засоби встановлення і форми виникнення прав та обов'язків, способів юридичного впливу, захисту прав тощо, до яких слід віднести акти, скарги, службову чи функціональну підпорядкованість, контроль або нагляд, адміністративний примус, протоколи, постанови, клопотання, адміністративну відповідальність тощо.
110 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 6
Важливим елементом є визначення просторово-часових меж дії адміністративно-правового режиму, тобто тієї території, на якій буде введено режим, і того терміну, протягом якого він буде діяти. Адміністративно-правовий режим може охоплювати як усю державу, так і який-небудь окремий регіон - район, область або територію Автономної Республіки Крим. Наприклад, прикордонний режим має регіональний характер: він встановлюється у прикордонній смузі та контрольованому прикордонному районі. Режими надзвичайного і воєнного стану можуть бути встановлені як на всій території, так і в якомусь окремому регіоні. А режим таємності поширюється не тільки на всю територію України, а й за її межі. За терміном дії адміністративне-правовий режим може бути постійним (митний, прикордонний, паспортний режими) і введеним на якийсь певний термін (режими надзвичайного, воєнного, екологічного стану).
Розглянуті вище елементи дають можливість виділити в структурі адміністративно-правових режимів дві взаємопов'язані сторони -змістовну і формальну. Змістовна складається з мети і причин існування режиму, його організаційних, економічних елементів і пов'язаних із ними дій. Юридична сторона означає, хто, на який термін, на якій території встановлює режим, процедуру його введення, скасування, зміни, а також систему "режимних" обов'язків і прав 26.
П Види адміністративно-правових режимів. Достатньо велика кількість адміністративно-правових режимів неодноразово спонукала вчених до їх класифікації за різними критеріями, що дозволяє розглянути адміністративно-правові режими з різних боків і глибше виявити їхню сутність.