Серед конкретних вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, передбачених Законом України "Про статус народного депутата України", також немає обмеження щодо зайняття посади члена уряду. Це додатково підтверджує можливість такого суміщення, оскільки законодавець у правовій державі завжди називає конкретні види несумісності.
Доповнень, а точніше, законодавчого тлумачення, потребує лише частина перша ст. 4 Закону "Про статус народного депутата України", згідно з якою народний депутат "здійснює свої повноваження на постійній основі" (частина перша ст. 78 Конституції України). Закріпивши в законі положення про те, що діяльність народного депутата на посаді члена уряду є однією з форм здійснення ним своїх повноважень, нарівні з виконанням повноважень з керівництва Верховною Радою чи роботою в одному з її комітетів, на наш погляд, вирішується проблема конституційності такого суміщення.
Щодо положення ст. 120 Конституції України, згідно з яким члени Кабінету Міністрів "не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час", можна однозначно стверджувати, що це диспозитивне положення не позбавляє члена уряду права зберігати мандат народного депутата. Адже діяльність народного депутата - це форма реалізації політичної волі народу як єдиного джерела влади, а ще точніше - це діяльність з метою втілення політичної програми, яка отримала підтримку виборців. Тобто і здійснення повноважень народного депутата, і діяльність члена уряду є державною політичною діяльністю. Але народний депутат в уряді має більше можливостей для реалізації політичної програми, тому таке суміщення може бути дуже ефективним.
Аргументом на користь позиції щодо необмеження Конституцією члена уряду мати представницький мандат є і порівняння ст. 120 з іншими нормами Конституції щодо обмеження суміщення певних посад з певними посадами чи видами діяльності. Так, частина чегверта
306
РОЗДІЛ VII • ГЛАВА З
ст. 103 Конституції категорично забороняє Президенту України мати "інший представницький мандаг", частина друга ст. 127 забороняє професійному судді мати "представницький мандат". Таким чином, ст. 120 Конституції України зберігає для члена уряду можливість мати мандат народного депутата.
І хоча більшість науковців не підтримують ідею суміщення посади члена Кабінету Міністрів і мандата народного депутата України, вважаємо, що це не суперечитиме принципу розподілу влади і створюватиме додаткові можливості для впливу виконавчої влади на законодавчу.
Із запровадженням в органах виконавчої влади політичних посад безпосередньо пов'язана проблема розмежування в цих органах функцій політичного й адміністративного керівництва, її вирішення нині відбувається шляхом запровадження інституту державних секретарів міністерств (цьому була приділена значна увага в першій главі розділу). Разом з тим уявляється доцільним докладніше дослідити європейський досвід функціонуїіання зазначеного інституту, враховуючи очевидну потребу у належному врахуванні окремих його позитивних рис і наслідків у вітчизняній практиці державного управління.
Література (до гл. 2)
1. Міжнародні правові акти та законодавство окремих країн про корупцію. -К.: Школяр, 1999. -С. З7.'і.
Глава 3. Інститут державних секретарів міністерств:
порівняння вітчизняного та європейського досвіду
Введення посад державних секретарів у міністерствах - надзвичайно важливий крок на шляху здійснення адміністративної реформи в Україні. Указом Президента України від 29 травня 2001 р. "Про чергові заходи щодо подальшого зді йснення адміністративної реформи в Україні" визначено, що державний секретар міністерства організовує забезпечення діяльності міністра та поточну роботу з виконання покладених на міністерство завдань, подає міністрові пропозиції щодо розподілу відповідних бюджетних коштів, координує роботу територіальних органів міністерства, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління, очолює апарат міністерства (ст. 2).
О Концептуальні засади запровадження інституту державних секретарів в Україні. У запровадженні інституту державних секретарів міністгрств знаходять безпосередній вияв відповідні поло-
Л.Є. Кисіль 307
ження Концепції адміністративної реформи в Україні, розробленої Державною комісією з проведення в Україні адміністі)ативної реформи. Адже Концепція адміністративної реформи виходить з ключової ідеї щодо необхідності підвищити роль міністрів як політичних діячів (політиків) через відокремлення статусу міністрів від статусу державних службовців. Найважливішим способом вирішення цього завдання могло б стати розвантаження міністрів від обов'язків щодо оперативного керівництва роботою апарату міністерств.
Зокрема, в розділі 2 Концепції "Центральні та інші підвідомчі Кабінету Міністрів України органи виконавчої влади" зазначено, що апарат (персонал) міністерства складається з державних службовців і його очолює державний службовець, який за своїм статусом прирівняний до заступника міністра. Він призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів за поданням керівного органу управління державною службою (тепер це - Головне управління державної служби України).
Запропоновано таку орієнтовну назву зазначеної посади -"керівник апарату міністерства". Передбачалось, що в:ведення цієї посади звільнить міністра від дрібних поточних справ з керівництва апаратом і водночас забезпечить стабільтсть та певну незалежність апарату від змін політичного курсу і політичних діячів, а також професійне наступництво в роботі апарату міністерства.
Слід зауважити, що, за Концепцією, із запровадженням посади керівника апарату міністерства інститут заступників Міністра не скасовувався. Причому, серед заступників Міністра виокремлювались такі посади:
а) перший заступник Міністра, що мав би бути, поряд з Міністром, політичним діячем (політиком), який має виключне право заміщувати Міністра у необхідних в:нпадках. Перший заступник має призначатися на посаду і звільнятися з посади Президентом України за поданням Міністра, погодженим з Прем'єр-міністром України;
б) решта заступників Міністра м;їли б бути державними службовцями, призначатися на посаду та звільнятися з посади Кабінетом Міністрів за поданням Міністра. Ці заступники Міністра керували б роботою міністерства за відповідними функціональними чи галузевими напрямами і в їх підпорядкуванні перебували б профільні структурні підрозділи міністерства.
Таким чином, запроваджена відповідним указом Президента України модель державних секретарів міністерств дещо відрізняється від положень Концепції адміністрагивної реформи, хоча ключова ідея - відмежувати функції Міністра лк політичного діяча від функцій поточного керівництва апаратом міністерства - втілена повністю.
308 РОЗДІЛ VII • ГЛАВА З
Отже, концептуальною засадою запровадження інституту державних секретарів є розуміння необхідності розмежування у сфері виконавчої влади функцій політичного керівництва і адміністрування (тобто "політики" й "управління") з метою забезпечити, з одного боку, пріоритет політики, а з другого - певну незалежність від політичної кон'юнктури і стабільність професійних кадрів управлінців.
Введення посад державних секретарів є дієвим засобом досягнення зазначеної мети. Такий радикальний захід у напрямі реформування державної служби аж ніяк не суперечить Конституції України, змінюється лише функціональний характер діяльності міністерств. При цьому вона наближується до практики тих держав, які мають тривалі демократичні традиції.
О Особливості європейської практики функціонування інституту державних секретарів. Інститут держсекретарів, або аналогічних за суттю посад у державному апараті виконавчої влади, як уже зазначалось, існує в багатьох європейських країнах - головним чином у парламентських республіках чи конституційних монархіях (приміром, у Нідерландах, Великій Британії, Данії, Бельгії, Німеччині, Чехії і багатьох інших).
Такий устрій виконавчої влади розділяє професійну "бюрократію" та політичні сили. З одного боку, ускладнюється модель бюрократичного апарату,-а з іншого - виключається прихід до влади партії чиновників під якою-небудь помітною вивіскою. За цих умов, умовно кажучи, партія влади не та, що дружить з чиновниками, а та, яка ними командує.
Втім, якщо ця концепція побудови виконавчої влади береться за основу, то постає питання про наявність самостійних міцних партій у країні. В іншому випадку керівникові уряду і його міністрам не буде чого протиставити бюрократичній машині, що може розвиватися і сама по собі. Аби не бути керованим своїм власним апаратом і не потонути в поточних справах, міністр повинен мага чітку програму дій, рбз-роблену і підтриману політичними силами, що перемогли на виборах.
Отже, інститут професійних керівників вимагає інституту професійних політиків, а інститут професійних політиків вимагає розвиненої партійної системи. Тому рано чи пізно пропорційна система виборів повинна стати основною. Особиста привабливість політика має поєднуватись з ідеями, що він пропонує суспільству, і механізмами впровадження цих ідей у суспільні процеси. За слабких політичної системи і партійних традицій бюрократичний апарат, що не лише зростає, а й дорожчає, цілком бере під контроль усю виконавчу владу незалежно від результатів політичних баталій.
Інститут державних секретарів виник у європейських країнах в
Л.Є. Кисіль 309