О.Ф. Андрійко 441
Якщо розглядати поняття зовнішнього і внутрішнього контролю стосовно системи органів виконавчої влади, то внутрішнім слід вважати контроль у самій системі. Отже, стосовно системи виконавчої влади зовнішнім буде контроль, що його здійснюють суб'єкти, які структурно перебувають за межами цієї системи.
За правовими наслідками зовнішній та віяутрішній контроль мають особливості, що дають змогу виділити їх в окремі види контролю, які мають свої відмінності. Якщо при проведенні внутрішнього контролю можуть бути застосовані заходи адміністративного впливу, припинення чи зміна дій, інше вольове рішення, то при зовнішньому контролі органи, що його здійснюють, не можуть вийти за межі своїх повноважень, і, отже, вплив їх обмежений і може бути реалізований через рекомендації, зупинення неправомірних дій чи прийнятого правового акта, звернення до компетентного органу. Тобто у цьому разі пряме реагування на неправомірні чи недоцільні дії підконтрольного суб'єкта поступаються місцем опосередкованому впливу шляхом надання інформації та висловлення своєї позиції' органу, уповноваженому приймати рішення з цих питань (хоч іноді зовнішній контроль може реалізуватися і шляхом відміни відповідного правового акта).
Залежно від контролюючих суб'єктів мо;кна виділити види контролю, що здійснюють:
• органи законодавчої влади - парламентський контроль;
• Президент України - президентський контроль;
• органи виконавчої влади - адміністративний контроль;
• органи судової влади - судовий контроль;
• прокуратура - прокурорський нагляд.
Така класифікація видів державного контролю дозволяє конкретизувати цю функцію стосовно державного органу, який її здійснює, і проаналізувати її обсяг у межах нормативно закріплених повноважень суб'єкта.
При поділі державного контролю на зовнішній і внутрішній та виділенні контролю за ознаками його суб'єїстів можна простежити можливість їх перетинання, а, отже, й можливість координації з метою активізації взаємодії впливу на контрольовану ситуацію. Завдання полягає в тому, щоб усі ці види контролю, й особливо щодо видів, в основу класифікації яких беремо контролюючі суб'єкти, розглянути стосовно сфери виконавчої влади.
О Зовнішній контроль щодо виконавчої влади. Відповідно до Конституції України контроль з боку законодавчої влади визначається згідно з положенням ст. 6 Конституції про самостійність здійснення органами законодавчої, виконавчої та судової влади своїх повноважень.
442 РОЗДІЛ X • ГЛАВА 2
1. Відповідно до ст. 85 Конституції України Верховна Рада України здійснює парламентський контроль за виконанням бюджету, використанням іноземних позик і діяльністю вищого органу у системі органів виконавчої влади України. Разом з тим у статтях 85, 86, 89 і 92 Конституції України функція контролю Верховної Ради України проявляється через :$аконодавче визначення прав і свобод людини і громадянина, їх гарантій; громадянство; використання природних ресурсів; соціальний захист тощо; а також через повноваження Верховної Ради України при визначенні засад внутрішньої і зовнішньої політики, затвердженні загальнодержавних програм, на парламентських слуханнях, при призначеннях чи обраннях на посади, звільненнях з посад, наданнях згоди на призначення чи звільнення.
Тому можна твердити про досить широкі межі парламентського контролю, що здійснюється у різноманітних формах і може мати безпосередній та опосередкований характер, та поділ на окремі види контролю.
Оскільки проблематика парламентського контролю є предметом спеціального аналізу у главах 1, 2 наступного розділу цієї книги, звернемо увагу лише на його ключові моменти.
Отже, Верховна Рада України здійснює загальний контроль за діяльністю органів виконавчої влади за допомогою заслуховування звітів Кабінету А<1інісгрів на днях уряду в парламенті, інформації з поточних питань, що надходить в шмітети і повідомляється на сесіях, перевірки виконання законів тощо. Він є постійним, систематичним, але в ньому відсутня предметна спрямованість та чітка конкретизація об'єкта. Такий контроль стосується діяльності системи органів виконавчої влади в межах повноважень парламенту. Межі такого контролю визначаються саме повноваженнями і не мають ні якихось конкретно закріплених та визначених форм, ні прямих наслідків.
Важливим видом парламентського контролю є контроль за забезпеченням і захистом прав і свобод громадян. Конституція України закріпила рівність конституційних прав і свобод громадян. Права і свободи людини та їх гарантії визначають, зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.
На забезпечення цих конституційних положень стосовно прав і свобод громадянина і спрямовує свою діяльність парламентський контроль. Здійснення парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина відповідно до ст.101 Конституції України покладається на Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.
О.Ф. Андрійко 443
Своє місце в системі дієвого контролю за органами виконавчої влади інститут Уповноваженого має утвердити чіткою правозахисною позицією та високим рівнем авторитету як серед державних органів, так і в суспільстві в цілому. Крім того, Уповноважений має діяти активно, залучаючи до своєї структури кваліфіковані кадри та широко спілкуючись з міжнародними організаціями, використовуючи всі можливості з захисту прав і свобод громадян, надаїгі Конституцією України і відповідним Законом.
Важливе місце в парламентському контролі належить контролю за виконанням Державного бюджету України та використанням іноземних позик.
Для здійснення контролю за виконанням Державного бюджету Верховна Рада створила Рахункову палату, яка від імені Верховної Ради здійснює контроль. Рахункова палата є постійно діючим органом державного контролю, який здійснює свою діяльність самостійно і незалежно.
Рішенням Конституційного Суду України від 25 грудня 1997 р. були приведені у відповідність з Конституцією України положення Закону України "Про Рахункову палату" в частині визначення статусу, завдань, функцій і повноважень Рахункової палаги. Контрольна діяльність її відповідно до рішення Конституційного Суду має здійснюватися у межах лише контролю за використанням коштів Державного бюджету України, поширюється і на органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, банки, кредитні установи, господарські товариства, страхові компанії, інші фінансові установи і їх спілки, але в межах діяльності, що стосується лише використання коштів Державного бюджегу України.
Отже, як бачимо, хоча контрольна діяльність Рахункової палати і була "обмежена" рішенням Конституційного Суду та "приведена у відповідність із діючою Конституцією України", функціональна спрямованість такого контролю залишилась.
У зовнішньому контролі, який здійснює законодавчий орган, можна виділити і такий вид контролю, для якого з метою підготовки і попереднього розгляду питань можуть створюватися тимчасові спеціальні комісії, а для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, створюються тимчасові слідчі комісії, якщо за це проголосувало не менш як одна третина від шнституційного складу Верховної Ради України. Порядок діяльності таких комісій, їх організація встановлюються законом, а здійснення такого виду зовнішнього контролю, який можна назвати спеціальним, повинно мати чітко розроблений механізм, в якому особлива увага належить процедурам. Результати контрольних дій повинні в обов' язковому поряд-
444
РОЗДІЛ X • ГЛАВА 2
ку бути предметом розгляду відповідних державних органів і доведені до відома громадськості не лише результати, а й їх наслідки.
При цьому слід чітко визначити, за яких обставин може створюватися така контрольна чи слідча комісія, щоб практика їх створення не набула непрогнозованого характеру та була керованою.
2. Контрольні повноваження Президента України у сфері виконавчої влади обумовлені його конституційним становищем як глави держави, гаранта державного суверенітету, додержанням Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
Президент України має широкі повноваження у сфері виконавчої влади. Вони стосуються як формування організаційної системи, так і змісту її функціонування. Президентський контроль у сфері виконавчої влади здійснюється як безпосередньо, так і через відповідні структури.
Кажучи про безпосередній контроль, маємо на увазі здійснення його, насамперед, через підбір кадрів і призначення на посади та звільнення з посад міністрів, голів державних комітетів, керівників державних служб, голів місцевих державних адміністрацій, призначення та звільнення представників в іноземних державах, вище керівництво Збройних Сил України тощо.
Вирішуючи питання про призначення на посаду, Президент контролює і діяльність посадових осіб, що здійснюють підбір кандидатур на відповідну посаду. За таких умов контроль слід розуміти у його широкому значенні, коли під час співбесіди, ознайомлення з інформацією, точками зору, аналізом різних ситуацій стає можливим орієнтуватися у потребах, у даному випадку, кадрового забезпечення і не лише з точки зору нормативно-формальних вимог, а ще й інших багатьох обставин, які не можливо формалізувати, та і не завжди доцільно.