Досить чітке визначення держслужби містить чинний Закон України "Про державну службу"2 (далі - чинний Закон): "Державна служба - це професійна діяльність осіб, які обіймають посади в дер-
В.Л. Коваленко 351
жавних органах та і'х апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів" (частина перша ст. 1).
Чинний Закон не містить конкретизації мети проходження держ-служби. Вважаємо, що цією метою е практичне виконання завдань і функцій держави на відповідній посад держслужби. Доречно зробити відповідне уточнення в новій редакції згаданого Закону.
Однією зі складностей визначеная спеціального терміна "проходження державної служби" є те, що у країнська юридична наука ще не виробила однозначного підходу до визначення поняття "проходження служби".
Д.М. Бахрах небезпідставно вважає, що проходження держслужби - це "динаміка службового статугу особи, що обіймає державну посаду, тобто процес перебування на посаді, його службова кар'єра" 3. Своєрідність зазначеного підходу полягає в тому, що ;звтор розглядає не посаду державної служби (як лгредбачено законодавством України), а державну посаду (як передбачено законодавством Російської Федерації).
Д.М. Овсянко вважає, що виникнення, зміна та припинення державно-службових відносин щодо проходження держслужби пов'язуються чинним російським законодавством з певними юридичними фактами. Тому проходження держслужби - це процес:, що для держ-службовців, які обіймають посади категорій "А" і "Б", виражається в послідовній зміні цих посад, починаючи з моменту вступу на службу та закінчуючи звільненням з неї. Однак їх правове положення характеризується не тільки заміщенням посади, а й такими фактичними даними, як кваліфікаційний розряд (наприклад, військове звання або дипломатичний ранг), учений ступінь, вчене звання, почесне звання 4.
Поділяючи наведені підходи, зауїзажимо, що в процедурному значенні змістом проходження держслужби є сам процес проходження певних стадій та здійснення певних процедур перебування на держ-службі - починаючи з прийняття на держслужбу та завершуючи припиненням такої служби, з урахуванням просування та переміщення по службі та обсягу повноважень за конкретною посадою в державному органі або його апараті.
Л.В. Коваль виділяв інститут проходження держслужби, але зазначав, що "у виконанні управлінськії х функцій, що досягається через реалізацію компетенції органу виконавчої влади або повноважень якоїсь іншої організації... практична ж реалізація компетенції - предмет повсякденних турбот особистого складу органів - професійних службовців: державних службовців, менеджерів, розпорядників, власників, уповноважених ними осіб" 5.
352
РОЗДІЛ VIII • ГЛАВА З
В.Л. Романов розглядає проходження будь-якої служби, в тому числі державної, як механізм кар'єрного процесу. Характер кар'єрного процесу залежить, на думку цього вченого, багато в чому від "енергетичного живлення", бо стосовно людини як центрального суб'єкта службової кар'єри джерела енергії поділяються на "внутрішні" та "зовнішні". Вони безпосередньо залежать від способу діяльності, яким визначаються кар'єрні цілі, прийнятні засоби та дії людей щодо досягнення лих цілей, а також об'єктивними умовами, що опосередковують їх розвиток. До того ж кар'єрні цілі розташовані "в зоні перетинання інтересів індивіда та організації і суспільства".
Зазначене є важливим з точки зору особистості. Можливо, саме цим і пояснюється престижність держслужби як можливість участі конкретної особи в вирішенні важливих державних справ на рівні "особистої співучасті", а також своєї самореалізації шляхом задіяння в суспільне корисній діяльності.
Б.В. Литов вважає, що проходження служби службовцями, їх професійний розвиток та службово-посадове просування є і повинно бути процесом керованим. Причому регулюючий вплив на нього повинні мати як норми права, так і сукупність факторів організаційного порядку. І хоча цей автор не вживає самого терміна "проходження державної служби", він робить правильний, на нашу думку, висновок про те, що "вивчення правової й організаційної сторін кар'єрного процесу не тільки теоретично важливе, а й практично необхідне", оскільки без врахування їх органічної єдності неможливо в повному обсязі уявити собі всю цілісність даного процесу, і як наслідок цього - неможливо правильно будувати кадрову політику держави. Тому "тільки послідовне додержання правових і моральних норм дозволяє в повному обсязі здійснювати державний підхід у роботі з кадрами та забезпечувати просування на більш високі посади професійно підготовлених, компетентних і морально стійких кадрів" державного управління 6.
Ю.М. Старилов розглядає проходження держслужби як специфічний вид проходження сусігільно корисної служби і зазначає, що під час здійснення службової діяльності службовці різних органів та організацій вступають у специфічні відносини, зміст яких залежить від виду служби та організації чи органу, в якій вона здійснюється. Так, службовими відносинами є державно-службові правовідносини, а також службові відносини в громадських об'єднаннях, в органах місцевого самоврядування. Причому специфіка служби як виду діяльності в різних організаціях обумовлюється "установленням (визначенням) у кожному конкретному випадку особливого правового статусу відповідного службовця" 7.
В.Л. Коваленко 353
Найбільш вдалим, з точки зору розкриття змісту проходження державної служби, ми вважаємо визначення, запропоноване російським ученим В.М. Манохіним ще у 1966 р. в праці "Советская государственная служба": держслужбовець працює в системі розгалуженої державної організації, в держанному апараті та різних державних установ, створених з метою практичного втіленая в життя завдань, що стоять перед державою. Причому діяльність держслужбов-ця повністю визначається потребами державної організації (держ-служби). Внаслідок зазначеного держслужбовець діє завжди за дорученням держави та від імені держави 8.
П Основні елементи проходження державної служби та стан їх законодавчого регулювання. Сісладові елементи проходження державної служби, на нашу думку, відповідають певним стадіям проходження державної служби. На жаль, спеціальних досліджень з цих питань в Україні поки що ще не здійснено.
Основними елементами проходження служби, у тему числі і в органах виконавчої влади, є ті первинні елементи, що становлять стадії проходження служби.
Стадіями є, відповідно, початок служби, її власне проходження та припинення, а процедурами в межах цих стадій - коюсурс, стажування, атестація, відсторонення тощо.
Перелік елементів проходження служби, на нашу думку, слід починати саме з прийняття на службу - видання відповідного наказу або розпорядження, після чого - обов'язкова умова (в даному випадку вона розглядається як один з елементів проходження держ-служби): приведення державного службовця до присяги.
Окремими елементами проходження служби є таїож:
• виконання службових обов'язків на умовах випробувального строку (як умови прийняття на державну службу);
• стажування держслужбовців у тому ж або в іншому державному органі;
• направлення у відрядження;
• проведення перенавчання та перепідготовки відповідно до закону;
• проведення службового розслідування з відсторонення (або без такого) від роботи;
• звернення до службовців більш високого рівня з метою оскарження неправомірного, або незаконного, або неетичного рішення іншого службовця;
• застосування заохочень;
• накладення стягнень тощо.
354
РОЗДІЛ VIII • ГЛАВА З
Чинне українське законодавство, на жаль, не містить чітких критеріїв розмежування служби на стадії, в тому числі і щодо стадій проходження служби різними категоріями службовців та щодо різних типів і видів служби.
Хоча чинний Закон і містить кілька розділів, що певною мірою стосуються основних елементів проходження держслужби, а саме: розділ IV "Проходження державної служби в державних органах та їх апараті"; розділ V "Службова кар'єра"; розділ VI "Припинення державної служби" - проте важливо звернути увагу на таке.
По-перше, розділ Щ хоч і має конкретну назву "Проходження державної служби в державних органах та їх апараті", але складається з таких статей: "Ст. 15. Прийняття на державну службу"; "Ст. 16. Обмеження, пов'язані з проходженням державної служби"; "Ст. 17. Присяга державного службовця"; "Ст. 18. Випробування при прийнятті на державну службу"; "Ст. 19. Стажування державних службовців"; "Ст. 20. Робочий час"; "Ст. 21. Службові відрядження"; "Ст. 22. Відсторонення від виконання повноважень за посадою"; "Ст. 23. Граничний вік перебування на державній службі". Тобто фактично в цьому розділі лише одна стаття (ст. 15) стосується власне проходження служби. Інші статті стосуються скоріше вимог до претендентів на державну службу (статті 18, 19) та безпосереднього виконання службовцями покладених на них повноважень по службі (статті 20, 21, 22), а також загальних вимог до службовців, що випливають із особливостей державної служби взагалі (статті 16, 17, 23).
По-друге, розділ V, хоч і має конкретну назву "Службова кар'єра", але містить тільки дві статті щодо проходження служби. "Ст. 24. Проходження служби" та "Ст. 27. Просування по службі". Інші статті стосуються "класифікації посад" (ст. 25), "рангів державних службовців" (ст. 26), "кадрового резерву державної служби" (ст. 28) та "навчання і підвищення кваліфікації державних службовців" (ст. 29), тобто питань, що не є безпосередньо питаннями проходження служби.