Повноваження Президента України утворювати за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади з об'єктивних причин не може бути зведене до правової фіксації факту утворення конкретного органу. Водночас мають бути визначені його завдання і функції', конкретизовані повноваження, вирішені питання структурно-організаційного характеру тощо. Цьому слугує конкретний указ Президента України, яким не тільки констатується утворення окремого відповідного органу, а й затверджується положення про нього. Стосовно центральних органів виконавчої влади такі укази (затверджені ними положення) відіграють важливу ста-тусоутворюючу роль.
Ще одним аргументом на користь визначення прийнятої форми правління як президентсько-парламентарної республіки слугує зміст п.9 і 10 частини першої ст.106 Конституції України, за якими, зокре-
42 РОЗДІЛ І • ГЛАВА З
ма, встановлено порядок формування Кабінету Міністрів України. Так, Президент України призначає за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра України, припиняє повноваження Прем'єр-міністра України та приймає рішення про його відставку. За поданням Прем'єр-міністра України він призначає членів Кабінету Міністрів України, а також керівників інших центральних органів виконавчої влади та припиняє їхні повноваження на цих посадах. Порядок формування Кабінету Міністрів України зафіксований і частинами другою й третьою ст.114 Конституції України.
Як підтвердження відповідного характеру прийнятої форми правління слід також оцінювати положення частини першої ст.115, за яким Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраним Президентом України. Тим самим уряд номінальне утворюється на строк, який не може перевищувати строк повноважень Президента України, що залишився до складання присяги новообраним главою держави. Реально ж строк повноважень Кабінету Міністрів України залежить від волевиявлення щодо його існування як з боку Президента України, так і з боку Верховної Ради України (резолюція недовіри).
Однак чи не найважливішим є те, що за змістом відповідних конституційних положень при визначенні кандидатури на посаду Прем'єр-міністра України, яка має отримати згоду Верховної Ради України, Президент України може діяти нібито в межах альтернативи: або виходити з розкла,пу нартійно-політичних сил у парламенті й орієнтуватися на кандидата більшості (партійного кандидата), або ініціювати кандидатуру, яка з об'єктивних чи суб'єктивних причин може отримати підтримку парламентської більшості.
Оцінка ситуації щодо визначення Президентом України кандидата у Прем'єр-міністри України не може бути однозначною.
Якщо виходити з можливості визначення Президентом України кандидатури на посаду Прем'єр-міністра України без врахування позиції парламентської більшості, слід, по суті, визнавати за ним своєрідне право ініціювати конституційну кризу. Визнання такого права "провокується" тим, що конституційно неврегульованими є питання про внесення, в разі ненадання згоди парламентом щодо конкретного кандидата у Прем'єр-міністри України, наступних кандидатур. Пропонуючи одну й ту саму або різні кандидатури, котрі з якихось причин є неприйнятними для парламентської більшості, Президент України разом з Верховною Радою України може створити ситуацію, яка спричинить відсутність легітимного уряду. Паліативом слугує те, що за змістом частини п'ятої ст.115 Конституції України Кабінет Міністрів України, відставку якого прийнято Президентом
В.М. Шаповал, В.П. Єрмолін 43
України, за його дорученням продовжує виконувати повноваження до початку роботи новосформованого уряду, але не довше ніж шістдесят днів. Очевидно, що після закінчення вказаного строку постане питання щодо реальності самого існування уряду.
Вирішенню цього питання не сприяє відсутність у Президента України реального права розпускати Верховну Раду України. В конституційній теорії право глави держави розпускати парламент (нижню палату) в разі його нездатності вчинити конституційно ж визначені або передбачені за традицією дії щодо формування уряду розглядається як одна з гарантій стабільності конституційного механізму здійснення державної влади. Водночас для практики розвинених країн не характерне становище, за якого глава держави вдається до відповідного "тиску" на парламент. Цьому запобігають різноманітні політичні та юридичні чинники.
Участь парламентської більшості у формуванні уряду випливає з самого сенсу Основного Закону, адже в разі "перманентної' незгоди між Президентом України і народними депутатами з приводу кандидатур на посаду Прем'єр-міністра України і відсутності юридичних засобів розв'язання такого конфлікту Кабінет Міністрів України взагалі не було б сформовано. До того ж у Конституції України сформульовано своєрідну "презумпцію" участі парламентської більшості у визначенні кандидатури на посаду Прем'єр-міністра України (частина друга ст. 114). Інакше важко уявити ситуацію, за якої попередньо не узгоджений з більшістю кандидат практично відразу ж отримає згоду Верховної Ради України щодо призначення. З іншого боку, не виключається можливість законодавчої конкретизації порядку заміщення посади Прем'єр-міністра України, яка б передбачала відповідну участь парламентської більшості.
Свідченням поєднання Президента України зі сферою виконавчої влади і водночас аргументом на користь визначення прийнятої форми правління як президентсько-парламентарної республіки слугує також зміст положення частини другої ст. 113 Конституції України. Зокрема, деякі члени Кабінету Міністрів України індивідуально відповідальні перед Президентом України. Проте, як зазначалось, він може відставити увесь склад Кабінету Міністрів України, прийнявши рішення про відставку Прем'єр-міністра України.
Наявність колективної відповідальності уряду, по суті, визнана частиною шостою ст.115 Конституції України, за змістом якої Прем'єр-міністр України зобов'язаний подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів України, зокрема, за рішенням Президента України. Сутність політичної відповідальності полягає в тому, що Президенту України для прийняття рішення про відставку не
44 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 4
потрібні які-неЄудь юридичні підстави, що випливають з дій того, чиї повноваження припиняються. Приймаючи таке рішення, Президент України може керуватися виключно міркуваннями доцільності.
Про відповідальність уряду слід говорити і у зв'язку з тим, що Президент України уповноважений скасовувати акти Кабінету Міністрів України (п.16 частини першої ст.106 Конституції України). Така відповідальність має конституційно-правовий характер, а санкцією є саме скасування віазаних актів. Мотивами прийняття рішень Президента України щодо скасування вказаних актів об'єктивно може бути як їх невідповідність Конституції України, законам і актам Президента України, так і доцільність. Цим уможливлюється політична оцініа Президентом України актів Кабінету Міністрів України з відповідними наслідками. Доречно додати, що Президент України уповноважений скасовувати рішення голів місцевих державних адміністрацій лише на підставі їх неконституційності або незаконності (частина восьма ст.118 Конституції України).
Література (до гл. 3)
1. Баглай М.В., Туманов В.А. Малая знциклопедия конституционного права. -М., 1998. -С.361.
2. Серьогина С.Г. Теоретично-правові та організаційні засади функціонування інституту президентства в Україні. -X., 2001. - С.72.
3. Конституція незалежної України: У 3-х книгах. - К., 1997. - Книга перша: документи, статті. - С.124.
4. Авер 'янов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні. - К., 1997. - С.11.
5. Державна виконавча влада в Україні: формування і функціонування. Збірник наукових праць УАДУ при Президентові України (частина 1). - К., 2000.-С.48.
Глава 4. Місцеве самоврядування в контексті децентралізації державної влади
Закріпивши на найвищому рівні принцип розподілу єдиної державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, Конституція України, як відомо, не вживає термін "державне управління". Однак це не означає, що державне управління як явище зникло. Воно здебільшого знаходить своє втілення у практичній реалізації виконавчої влади як порівняно самостійного різновиду державної влади, основне соціальнополітичне призначення якої полягає насамперед в організації виконання Конституції і законів України.
В.І. Борденюк 45
Втім, державне управління, як :цілком слушно наголошується в літературі, не є винятковою функцією органів виконавчої влади. В цьому процесі беруть участь й інші суб'єкти, які хоч і не належать до органів виконавчої влади, проте здійснюють відповідні управлінські функції у різних сферах державного і суспільного життя.
Особливе місце в механізмі упр;шління будь-якої демократичної, правової держави посідає місцеве самоврядування, яке, як зазначається в Європейській хартії місцевого самоврядування, означає право і спроможність місцевих властей :щійснювати в межах закону та в інтересах місцевого населення регу:повання й управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції. Саме тому Конституція України, відображаючи прагнення Українського народу розвивати і зміцнювати демократичну і правову державу, закріпила в статті 7 принцип, згідно з яким в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування, яке відповідно до частини першої статті 140 Основного Закону визначається як пргіво територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самосгійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і таконів України.