Н.В. Янюк 399
та державного контролю за її діяльністю; д) значно покращити умови реалізації громадянами конституційного права рівного доступу до державної служби.
Література (до гл. 2)
1. Про державну службу. Закон України від 16 грудня 1993 р. №3723-XI1 // ВВР України. - 1993. - № 52. - Ст. 490 (із наступними змінами і доповненнями).
2. БахрахД.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М.: Изд-во'ЪЕК", 1997. -С. 21-2.3.
3. Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. - М.: Изд-во "БЕК", 1996.-С. 159.
4. Авер'янов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні. - К.: Ін Юре, 1997. - С. 43.
5. Кисіль Л.Є. Стаття: Посадові особи...
6. Битяк Ю.П., Петришин О.В. Проект Закону "Про службу в органах виконавчої влади та їх апараті" // Вісник АПрН України. - Харків, 1998. -№1.-С. 150-159.
Глава 3. Співвідношення понять "посадова особа" і "службова особа"
Одним із основних напрямів адміністративної реформи в Україні є формування нового типу державно-службових відносин, які б відповідали умовам демократичної, правової держави. В період реформаційних змін у сфері державної служби особливого значення набула проблема подолання галузевих підходів у визначенні поняття "посадова особа", його уніфікації та законодавчого закріплення, а також з'ясування юридичної природи поняття "службова особа" та його розмежування з поняттям "посадова особа".
До початку 90-х років минулого століття у вітчизняному законодавстві і науково-правовій літературі вживався термін "службова особа". Вперше дефініція поняття "посадова особа" була сформульована Законом України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 р.' Після чого цей термін почав використовуватися в нових законодавчих актах. Проте чинне на той час законодавство, в тому таслі Кримінальний кодекс України (ЮС) і Кодекс України про адміністративні правопорушення (КпАП), без будь-яких застережень продовжували використовувати термін "службова особа".
Паралельне існування у законодавстві двох понять без належного їх тлумачення і розмежування створювало труднощі у правозасто-
400 РОЗДІЛ IX • ГЛАВА З
совчій практищ. Лише прийнятий 11 липня 1995 р. Закон України "Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності посадових осіб"2 вніс зміни до Кримінального, Кримінально-процесуального кодексів та КпАП щодо використання терміна "посадова особа" замість "службова особа". При цьому законодавець не вносить концептуальних змін попередньої дефініції, що давало підстави стверджувати тотожність зазначених понять.
Проблема співвідношення "посадової особи" і "службової особи" набула особливої гостроти після прийняття Конституції України 1996 p., яка розмежувала ці поняття. Підтвердженням цьому є статті 19, 40 і 56 Конституції України.
Чинне законодавство не дотримується єдиної позиції щодо використання цих термінів. Зокрема. Закон України "Про Службу Безпеки України" отото;«нює поняття "посадової" і "службової" особи, а Закон "Про митну службу в Україні" всіх працівників митних органів відносить до посадових осіб, тоді як Митний кодекс України, який набув чинності пізніше, називає їх "службовими особами". В свою чергу, використання терміна "службовії особа" в главі 31-А Цивільно-процесуального кодексу України не відповідає статтям 40 і 56 Конституції України.
Такий хід подій обумовив необхідність глибшого дослідження цих категорій і пошуку критерію, який би дозволив визначити їх співвідношення, оскільки невригульованість цього питання призводить до значних проблем у процесі застосування відповідних норм.
СІ Підходи до визначення "посадової особи". Дослідити поняття "посадової особи" можна через призму службово-правових відносин, у яких вона перебуває. Характер діяльності державного службовця завжди обумовлений видом і місцем посади в структурі державного органу. Одні службовці беруть участь у всіх стадіях управлінського процесу, а isani - лише в окремих.
З метою виявлення особливостей характеру діяльності службовців враховують різні критерії, основними з яких є: юридична значимість виконуваних функцій; характер та обсяг повноважень; наявність розпорядчих повноважгнь; види і форми державної діяльності; значення: в реалізації фуніщій органів; характер взаємовідносин між службовцями; ступінь самостійності у здійсненні наданих повноважень.
Важливим елементом для визначення ролі особи в службовій діяльності є наявність владних повноважень. Визначаючи правовий статус службовця, слід звернути увагу на організаційно-правовий аспект влади як "способу нав'язувати свою волю іншим суб'єктам та
Н.В. Янюк 401
скеровувати і'х поведінку і дії в напрямку, визначеному правовими нормами" 3. За наявністю владних повноважень розрізняють дві групи службовців: а) які наділені владними повноваженнями; б) які не володіють такими повноваженнями. Особливу категорію службовців становлять посадові особи, які є носіями владних повноважень, що дозволяє їм здійснювати управлінські функції.
Наявність владних повноважень визначає важливу роль цих службовців у формуванні "мікроклімату законності як у підпорядкованих їм установах, організаціях, так і у взаємовідносинах із зовнішніми об'єктами управління, а також громадянами" 4. Посадова особа правоможна скеровувати управлінський процес для найбільш повного і швидкого досягнення встановленої мети і брати участь у зовнішньоправових відносинах. Вона організовує інших працівників на здійснення покладених на них завдань. Таким чином, посадові особи, з одного боку, становлять окрему групу службовців, а з іншого боку, - беруть безпосередню участь у підборі, розміщенні й управлінні службовими кадрами.
Посадова особа завжди наділена організаційно-розпорядчими повноваженнями, що надає їй можливість визначати завдання та напрями діяльності організаційної структури, шляхом прийняття управлінських рішень і організовувати інших осіб на їх виконання. Зокрема, І.М. Пахомов наголосив, що зовнішнім проявом таких повноважень є правоможність здійснювати адміністративно-господарські або інші обов'язки, які пов'язані з можливістю проводити дії юридичного значення5. При цьому слід зробити застереження, що йдеться лише про правомірні дії посадової особи.
Отже, посадова особа є суб'єктом, наділеним певними виконавчо-розпорядчими повноваженнями, що забезпечує здійснення управлінських функцій відповідного органу. Виконуючи свої повноваження, посадова особа одночасно реалізує компетенцію цього органу і здійснює управління людьми, "впливаючи на їх поведінку за допомогою юридично-владних дій" 6. Наявність права вчиняти юридично-владні дії є важливою ознакою, що дає можливість відмежувати посадову особу від інших службовців. І ця позиції не викликає жодних заперечень серед науковців.
Проте в теорії адміністративного права виникла дискусія навколо такої ознаки, як "правомочність посадової особи вчиняти дії, внаслідок яких можуть наставати певні правові наслідки" 7, оскільки ця ознака не є визначальною.
Методологічно неправильним є з'ясування змісту поняття "посадова особа" лише через наслідки її діяльності, так як правові наслідки виникають на підставі будь-якого юридичного факту. З цьо-
402 РОЗДІЛ IX • ГЛАВА З
го приводу на >ъагу заслуговує така аргументація: по-перше, будь-який суб'єкт права може вчиняти юридичне значимі діяння, які викликають юридичні наслідки; по-друге, юридичні наслідки можуть бути викликані як правомірними, так і неправомірними діями; по-третє, при такій інтерпретації особливостей функцій посадової особи змішуються службові, цивільно-правові, трудові чи інші повноваження; по-четверте, наслідки є «торинною ознакою, яка випливає з факту вчинення діяння; по-п'яте, іноді юридичні наслідки настають внаслідок явищ і подій, які взагагі не можна віднести до правової поведінки8.
Досліджуючи поняття "посадова особа", насамперед слід звернути увагу на зміст службових повноважень, які мають владний характер і створюють реальні можливості здійснювати керівництво діяльністю інших учасників правовідносин. Ще Аристотель відзначав, що посадовими особами слід; назвати тих, "котрим надано право для певного кола справ мати законопорадчу, вирішальну і розпорядчу владу, особливо цю останню, тому що з поняттям "розпоряджатися" найперше пов'язано уявлення про різні влади" 9. Наявність влади дає підстави характеризувати посадову особу як обов'язкового суб'єкта управлінського процесу, тобто є визначальним елементом службово-правового статусу посадової особи.
Владний характер посадових повноважень допомагає здійснювати вплив на інших працівників з метою забезпечення ефективності їх діяльності. Посадові особи наділені правом вчиняти службові дії, які породжують юридичні наслідки для інших осіб, зокрема вони мають право прийому на роботу, застосування заходів заохочення або заходів дисциплінарного примусу. Одним із проявів владних повноважень є право посадової особи приймати адміністративні акти.
Управління полягає у владно-організаційній діяльності, тому наявність влади є вказівкою на те, що суб'єкт управління може однобічно визначати поведінку підлеглих по службі осіб, досягати виконання встановленої мети зусйллмми інших людей, які підпорядковують свою діяльність вищій волі -°. Таким чином, з метою виконання управлінських функцій посадові особи наділяються так званою "адміністративною владою", яка виступає невід'ємним атрибутом управління. Адміністративна влада для посадової особи одночасно є суб'єктивним правом і обов'язком, що випливає зі статусу керівної посади.