В адмішстративно-правовій науці та практиці виділяють дві протилежні тенденції - розширене і вузьке розуміння поняття "посадова особа". У вузькому аспекті посадову особу розглядають лише як носія "державно-владних повноважень", визначених компетенцією і служ-
Н.В. Янюк 403
бовою діяльністю и, які надають право "приводити в дію апарат державного примусу" 12. Але не можна обмежуватися лише застосуванням примусу, оскільки наявність державно-владних повноважень також надає право виступати від імені держави при забезпеченні реалізації та охорони прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб.
Посадові особи наділяються владними повноваженнями на підставі нормативно-правових актів, які визначають і'х зміст. Ці повноваження обумовлені компетенцією оргашзаційно-сгруктурної одиниці чи її підрозділу. На підставі цих ознак у літературі пропонується така дефініція "посадової особи": "Посадова особа - це громадянин, який виконує службову функцію з управління на професійній основі, наділений хоча б мінімумом державно-владних повноважень і здатністю приводити в дію апарат примусу, спеціальним юридичним статусом і офіційними атрибутами посади" 13.
У цьому визначенні простежується зв'язок між службовими повноваженнями і посадою. Керівна посада наділяє державного службовця державно-владними повноваженнями, проте здійснення таких повноважень можливе і без заміщення керівної посади, а на підставі спеціального нормативно-правового акта (наприклад, у разі тимчасового виконання повноважень керівника одним із державних службовців).
На підставі визначення, яке містить частина друга ст. 2 Закону України "Про державну службу", слід виокремити такі ознаки посадової особи: а) перебування на державній службі, оскільки Закон України "Про державну службу" визначає загальні засади діяльності лише державних службовців; б) заміщення посади в державному органі чи його апараті; в) виконання повноважень керівника або заступника керівника; г) здійснення організаційно-розпорядчих та консультатив-но-дорадчих функцій; д) виконання службових повноважень за рахунок державних коштів.
Посадові особи є окремою категорією державних службовців, які наділені державно-владними повноваженнями і правомочні вчиняти юридичні дії від імені держави. Проте наявність цього виду повноважень не повинна стати самоціллю посадової особи, а має бути засобом виконання управлінських функцій від імені держави.
Для здійснення управління будь-якою організацією в її структурі є суб'єкт, який наділений владними повноваженнями і своїми діями забезпечує функціонування відповідної організаційної структури, організовує роботу інших працівників. Отже, що досліджуючи поняття "посадова особа", не слід обмежуватися лише відносинами державної служби, а треба виходити із загального змісту службове-
404 РОЗДІЛ IX • ГЛАВА З
правових відносин. Поняття посадової особи, як правило, пов'язано з виконанням управлінських функцій, обумовлених зайняттям керівної посади не тільки в державних органах, айв інших організаційних структурах.
О Спільні і відмінні риси "посадових" і "службових" осіб. Термін "службова особа" є ширшим за своїм змістом і визначається характером службової діяльності особи. Основним критерієм розмежування зазначених понять є характер владних повноважень, якими наділяються ці особи. Деякі думки з цього приводу висловлювалися в науковій літературі14, аіе не знайшли належної уваги і використання.
Порівнюючи зміст понять "посадова" і "службова" особи, доцільно виходити з природи влади, носіями якої вони є.
Залежно від обсягу і сфери владного впливу розрізняють лінійну та функціональну владу. Лінійна влада полягає у здійсненні багатьох управлінських функцій стосовно підлеглих, що дає змогу розпоряджатися трудовими і матеріальними ресурсами, тобто здійснювати внутрішнє управління (адміністрування)'5, і, як наслідок, надає йому право представляти інтереси цілісної організаційної структури. Носіями цього виду влади виступають посадові особи.
З моменту зайняття керівної посади всі посадові особи як державних органів, органів місцевого самоврядування, установ, підприємств, так і недержавних організацій, наділяються владними повноваженнями, що надає можливість здійснювати організаційно-розпорядчі функції з метою управління відповідною організаційною структурою. Вид діяльності організації визначає характер виконуваних посадовими особами управлінських функцій і визначає межі представництва інтересів організації у зовніпшьоправових відносинах.
Зайняття посади в державному органі наділяє посадову особу державно-владними повноваженнями, тобто правом представляти державний орган, а в кінцевому підсумку - інтереси держави в процесі виконання службових завдань та функцій.
Другу групу становлять особи, наділені функціональною владою, що забезпечує практичне здійснення службових завдань та окремих функцій управління. До цієї групи службовців слід віднести службових осіб. Службовими особами можуть бути лише ті особи, які нормативними актами наділені спеціальними повноваженнями.
Усі службові особи є представниками так званої адміністративної влади1б, а тому їх дц породжують юридичні наслідки для фізичних і юридичних осіб, які не перебувають з ними в службово-правових відносинах. Службові особи також наділені правом застосовувати заходи адміністративного примусу до учасників правовідносин, які по-
І, І
Н.В. Янюк 405
рушують нормативно встановлені правила поведінки. Як зазначалося в юридичній літературі, саме функції представника адміністративної влади наділяють правомочністю вчиняти дії, які мають юридичне значення, і встановлюють, змінюють чи припиняють права й обов'язки інших осіб 17.
Слушна думка про те, що службова особа - учасник адміністративно-правових відносин, на відміну від посадової особи, яка є учасником службово-трудових відносин. Водночас, помилкове твердження автора, що службовими особами є лише державні службовці18.
Суб'єктами функціональної влади можуть бути службовці державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ чи інших організацій. Підтвердженням такої позиції є частина друга Примітки до ст. 364 чинного Кримінального кодексу України, згідно з якою до службових осіб відносять іноземців або осіб без громадянства, наділених відповідними повноваженнями. Віднесення до службових осіб лише державних службовців звужує зміст цього поняття, оскільки Конституцією України і Законом України "Про державну службу" передбачено, що державними службовцями можуть бути лише громадяни України.
Досліджуючи юридичну природу поняття службової особи, необхідно виокремити такі властиві їй ознаки: а) наявність спеціальних повноважень, закріплених нормативно-правовими актами; б) право давати вказівки обов'язкового характеру як для громадян, так і для установ, безпосередньо не підпорядкованих по службі; в) застосовувати заходи адміністративного примусу у випадках, передбачених законодавством. Ці ознаки повинні враховуватися при розмежуванні посадових осіб і службових осіб.
На основі зазначеного можна сформулювати дефініцію "службової особи": це - фізична особа, яка обіймає постійно чи тимчасово в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах чи організаціях, незалежно від форми власності, посаду, пов'язану з виконанням спеціальних повноважень, наданих їй у встановленому законом порядку, стосовно осіб, що не перебувають з нею у службовому підпорядкуванні, і у випадках, передбачених законодавством, має право застосовувати заходи адміністративного примусу.
В окремих випадках статус посадової особи і службової особи збігається, наприклад керівник та заступник керівника правоохоронних органів, державних інспекцій, головний санітарний лікар. Ці особи наділені як функціональною, так і лінійною владою, що дає право забезпечувати внутрішнє управління відповідними організаційними структурами і здійснювати нагляд за дотриманням законодавства
406 РОЗДІЛ IX • ГЛАВА З
суб'єктами, не підлеглими їм по службі, тобто поширювати свої дії на так званих "третіх осіб".
Широкої позиції щодо визначення посадової особи дотримується законодавство про адміністративну відповідальність. Згідно з КпАП до посадових осіб віднесено працівників, які перебувають на державній чи громадській службі і обіймають посади, пов'язані із здійсненням організаційно-владних, адміністративно-управлінських функцій, внаслідок яких виникають певні правові наслідки для осіб та організацій, яким вони адресовані.
КпАП виходить за межі державно-службових відносин і розглядає поняття посадової особи в широкому аспекті. Подібне тлумачення дозволяє виокремити такі ознаки посадової особи:
1) перебування на службі б державних органах, інших державних організаціях чи громадській службі;
2) виконання, згідно з посадою, організаційно-владних і адміністративно-управлінських функцій;
3) спричинення службовою діяльністю правових наслідків для інших учасникіїі правовідносин.
У широкоіьсу розумінні поняття посадової особи розглядає і кримінальне право. Згідно з крнмінально-правовим визначенням до посадових осіб належать будь-які громадяни, якщо вони: а) від імені організації уповноважені вчиняти управлінські дії, які мають юридичне значення; б) мають у своєму підпорядкуванні інших осіб; в) наділені повноваженнями контролю над діяльністю юридичних осіб і окремих громадян, підлеглих по службі; г) виконують обов'язки з підтримання громадського порядку; д) наділені правом діяти від імені держави.