Прийняття нового Кримінального кодексу України ще більше загострило проблему співвідношення понять "посадова особа" і "службова особа". Примітка до ст. 364 КК містить таку дефініцію "службової особи": "Службовими особами є особи, які постійно чи тимчасово здійснюють функції представників влади, а також обіймають постійно чи тимчасово на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форм власності посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих або адміністративно-господарських обов'язків, або виконують такі обов'язки за спеціальними повноваженнями".
Це визначення за своїм змістом повністю відповідає дефініції "посадової особи", яку містила ст.164 попереднього КК, тобто відбулася лише заміна термінів. На основі Кримінального кодексу можна виділити такі ознаки, характерні для службових осіб:
• здійсненім функцій представника впади-
Н.В. Янюк 407
• виконання організаційно-розпорядчих функцій згідно з посадою;
• виконання адміністративно-гссподарських обов'язків згідно з посадою;
• виконання організаційно-розпорядчих функцій або адміністративно-господарських обов'язків на підставі адміністративного акта.
Визначення в кримінальному законодавстві поняття "службова особа" через різні критерії, на наш погляд, не сприяє встановленню правової природи цього поняття і не дає змоги провести розмежування з "посадовою особою".
О Проблема уніфікації поняття "посадова особа". З метою подолання проблем галузевого підходу до визначення посадової особи необхідно законодавчо закріпити заггільноправове поняття. Проблема уніфікації поняття "посадова особа" постала ще в період існування радянської державної служби19 і за_Іишається не вирішеною й сьогодні.
У юридичній літературі висловлюються дві протилежні точки зору з приводу доцільності законодавчого закріплення міжгалузевого поняття посадової особи. Одні стоять на позиції категоричного заперечення і безперспективності утвердження единого загальноправово-го поняття посадової особи, а інші - навпаки, обґрунтовують його необхідність.
Прихильниками доцільності єдиного поняття посадової особи є переважна більшість представників сучасної української науки адміністративного права20.
Для закріплення в законодавстві уніфікованого поняття "посадова особа" є відповідні підстави:
по-перше, посадова особа виступає обов'язковим суб'єктом управління будь-якою організаційною структурою;
по-друге, з метою керівництва, координації та контролю за діяльністю відповідної організаційної структури посадова особа наділяється владними повноваженнями, які здійснюються через організаційно-розпорядчі функції;
по-третє, спеціальне коло службових повноважень зумовлює підвищений ступінь юридичної відповідальності посадових осіб;
по-четверте, діяльність посадових осіб здійснюється на платній основі, визначеній працедавцем.
Визначальною ознакою, що дає підстави сформу;повати уніфіковане поняття, є виконання організаційно-розпорядчих функцій, які включають сукупність відповідних службових обов'язків. Здійснення цих функцій покладається на посадових осіб. Чинний Закон України
408
РОЗДІЛ IX • ГЛАВА З
"Про державну службу" до функцій посадових осіб відносить також консультативно-дорадчі функції. З правової природи поняття "служба" випливає, що ці функції є характерною ознакою будь-якого службовця, і тому не доцільно наголошувати на них при визначенні поняття "посадова особа".
В юридичній літературі знайшли відображення позиції стосовно широкого розуміння цього поняття: "посадова особа - це службовець, діяльність якого з метою реалізації управлінських функцій має владно-розпорядчий характер та спрямована на організацію й забезпечення якості праці службовців та інших учасників службових відносин" 21. Це дає можливість охопити посадових осіб всіх організацій, незалежно від сфери і виду служби. При цьому доцільно додати, що посадові особи правомочні управляти також матеріальними ресурсами відповідної організації і представляти її інтереси у відносинах з фізичними та юридичними особами. В свою чергу, характер виконуваних повноважень зумовив встановлення підвищеної юридичної відповідальності за службові правопорушення.
З метою усунення існуючих у законодавстві колізій стосовно розмежування понять "посадова особа" і "службова особа", а також подолання галузевих підходів до тлумачення поняття "посадова особа" та встановлення особливостей адміністративно-правового статусу посадової особи доцільно законодавчо закріпити таке уніфіковане визначення "посадової особи": це - службовець, який з метою постійного чи тимчасового управління організаційною структурою і представництва її інтересів у зовнішніх відносинах наділений організаціино-владними повноваженнями і правомочний вчиняти службові юридичні дії.
Отже, законодавче закріплення дефініцій "посадова особа" і "службова особа" надасть можливість усунути підміну цих понять у законодавстві та правозіїстосовчій практиці.
Література (до гл. 3)
1. Закон України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 р. // Відомості Верховної Ради. - 1993. - №52. - Ст.490.
2. Закон України "Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності посадових осіб" від 11 липня 1995 р. // Голос України. - 1995. - 11 серпня. - №151.
3. УсольцевА.Т. Должностное лицо в советском государственном управлении // Правоведение. - 1987. - №2. - С.137-138.
4. РемневВ.И. Некоторые причины административных деликтов, связанных с осуществлением государственной службы: Сб. науч. статей: "СССР -ГДР: Государственная служба". - М., 1986. - С.140.
Н.В. Янюк 409
5. Пахомов И.Н. Виды советских государственных служащих, их права и обязанности. - Львов, 1965. - С. 71.
6. Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. - М.: Изд-кая гр. НОРМА-ИНФБА, 1998. - С.16.
7. Петухов Г.Е., Васильев А.С. Понятие должностного лица в советском законодательстве и правовой науке // Правоведение. - 1980. - №3. - С.48.
8. Петришин А.В. Государственная служба. Историко-теоретические предпосылки, сравнительно-правовой и логико-понятийный анализ: Монография. -Харьков: Факт, 1998. - С.75.
9. Аристотель. Сочинения в 4-х томах. -М.: Мысль, 1983. - Т.4. -С.519.
10. Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР: Учебное пособие. - Свердловск: Уральский ун-т, ] 989. - С.9.
11. Пахомов ЇМ. Адміністративно-правові питання державної служби в СРСР. - К.: Вид-во Київ, ун-ту, 1971. - С.70.
12. Петришин А.В. Статус должностного лица: природа, стуктура, специализация. - К.: УМК ВО, 1990. - С.22.
13. Там само. - С.29.
14. Кульбашна О. Співвідношення понять "службовець" і "державний службовець" у законодавстві України // Право України. - 1999. - №4. -С. 98-99.
15. Пахомов І.М. Радянське адміністративне право. - Львів, 1962. - С.63; Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР: Учебное пособие. - Свердловск: Уральский ун-т, 1989. - С.10-11.
16. Битяк Ю.П. Державна служба в СРСР і розвиток її демократичних основ: Навч. посібн. - К.: УМК ВО, 1990. - С.30-34.
17. Петришин А.В. Государственная служба. Историко-теоретические предпосылки, сравнительно-правовой и логико-понятийный анализ: Монография. - Харьков: Факт, 1998. - С.83; Петришин А.В. Статус должностного лица: природа, стуктура, специализация. - К.: УМК ВО, 1990. - С.64; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов ЮМ. Административное право Российской Федерации: Учебник. - М.: ЗЕРЦАЛО, 2000. - С.190.
18. Кульбашна О. Співвідношення понять "службовець" і "державний службовець" у законодавстві України // Право України. - 1999. - №4. -С. 98-99.
19. Петухов Г.Е., Васильєв А.С. Понятие должностного лица в советском законодательстве и правовой науке // Правоведение. - 1980. - №3. - С. 48; Петров Ю.А. О понятии должностного лица // Правоведение. - 1974. - № 6. ~ С. 9; Бачило И.Л. Функции органов управления. - М.: Юрид. лит., 1976. -С.З.
20. Авер 'янов В., Дубенко С. Законодавче регулювання державної служби в Україні // Уніан-право. - 1995. - №2. - С. 6; Кисіль Л.Є. Наукове тлумачення понять "посада" і "посадова особа" // Наукові засади реформування
410
РОЗДІЛ IX • ГЛАВА 4
державної служби в Україні. Наукова доповідь / За ред. В.Б. Авер'янова. - К., 2000. - С.ЗО.
21. Державке управління: теорія і практика / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К.: Юрінком Інтер, 1998. - С.195.
Глава 4. Проблеми правового регулювання поведінки державних службовців
Проведенні в Україні широкомасштабної адміністративної реформи, включаючи вдосконалення системи державної служби, не дасть бажаного позитивного результату, якщо не будуть запроваджені нові підходи до правового регулювання поведінки державних службовців.
G Необхідність законодавчого регулювання поведінки державних службовців. У чинному Законі України "Про державну службу" (далі - чинний Закон) поведінці державних службовців присвячено окрему статтю: "Стаття 5. Етика поведінки державного службовця", відповідно до якої державний службовець повинен:
сумлінно відковувати свої службові обов'язки;
шанобливо ставитись до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування;
не допускаги дій і вчинків, що можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.
Зрозуміло, що посилення вимог до поведінки державних службовців повинно здійснюватися одночасно як з боку держави - засобами права, так і з боку суспільства - засобами моралі. На нашу думку, успішне; вирішення зазначених проблем можливе шляхом встановлення певних, виважених, зрозумілих і, головне, прийнятних для сучасного українського сусіильства морально-етичних вимог до допустимих проявів поведінки державних службовців та їх законодавчого закріплення. Складність практичної.реалізації цього завдання полягає, насамперед, у виявленні тих правил поведінки держ-службовців, щсі є дійсно загальновизнаними, а також у вирішенні проблеми співвідношення юридичних норм та морально-етичних приписів.