З приводу існуючих у літературі думок щодо контролю М.С. Сту-денікіна звертала увагу 1на те, що складається вражеіпія, ніби йдеться про різні речі. Розглядаючи явище; контролю, автори характеризують його як перевірочну діяльність і розглядають її в різних аспектах, з різних точок зору. Уважно аналізуючи аргументації і думки, що висловлюються, доходиш висновку, що протиріччя в них немає.
Усі автори розглядають контролі, стосовно певної сфери та предмета свого дослідження. Існування таких ніби різних поглядів на явище контролю дає підстави стверджуїіати, що це - багатопланове і багатогранне явище.
К.В. Шоріна, досліджуючи проблему контролю за діяльністю органів державного управління, особливо підкреслювала цю багатоплановість 2.
У юридичній літературі контроль в основному розглядають як функцію державних органів, хоча є праці, в яких він виступає як правова форма, як метод чи принцип діяльності державних органів. Досить характерним є дослідження та аналіз контролю як одного із засобів забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні.
Завдання контролю як функції держави полягає у спостереженні та перевірці розвитку системи і всіх її елементів відповідно до визначених напрямів, а також у попередженні можливих помилок і суб'єктивних неправомірних дій, що суперечать чи слугують стримуючими факторами такого розвитку. Разом з тим контроль тісно пов'язаний з іншими видами діяльності і може входити до їх складу
430
РОЗДІЛ X • ГЛАВА 1
як певна частина. Як функція управління контроль має специфічний характер. Тому контроль як певний вид діяльності можна розглядати як самостійну дію або як складову частину інших видів діяльності держави та функцій її органів.
Отже, контроль може розглядатися як частина керівної, організаційної, управлінської та виробничої діяльності, як окремий елемент у складі господарсько-організаційної чи іншої діяльності. Такий висновок правильний для тих державних та інших організацій, для яких контроль не є єдиним або основним змістом їх діяльності. Для тих же державних органів, які покликані здійснювати лише контрольну діяльність, контроль набуває характеру самостійного виду державної діяльності.
Державний контроль як частина суспільного контролю є об'єктивно обумовленим явищем, що існує за всіх типів і видів державного устрою, спрямованим на ефективне виконання поставлених перед державою завдань.
Контроль як вид державної діяльності, функція органів влади і управління спрямований на забезпечення подальшого розвитку суспільства. Він є одним із найважливіших каналів отримання об'єктивної інформації про суспільство в цілому, політичні, економічні та соціальні процеси, що відбуваються в державі, та діяльність її органів. - Контроль сприяє виконанню покладених завдань, забезпечує дотримання чіткості й доцільності роботи органів влади та управління, які є організаторами діяльності людей, зайнятих у різних сферах суспільного життя. Контроль відіграє важливу роль у підвищенні відповідальності держави в особі своїх органів перед суспільством за свої дії.
В усьому світі держави з різними формами державного правління здійснюють контроль і впливають на формування відносин у суспільстві, при цьому характер контролю і заходи, які його супроводять, свідчать про характер державної влади та її спрямованість, відповідність проголошеним демократичним принципам розвитку.
Створюючи сильну дієздатну державу, потрібно виходити з її основного призначення - захищати права і свободи своїх громадян. Для досягнення цієї мети необхідні відповідні організаційно-правові механізми, які не лише могли б слугувати засобом захисту цих справ, а й впливали б на саму владу, скеровуючи її дії на виконання поставлених завдань. Не секрет, що за певних умов держава та її органи можуть протистояти суспільству та нехтувати проголошеними принципами. Тому контроль, як засіб у механізмі стримувань і противаг у діяльності державних органів і функціях громадянського суспільства, має попереджувати і запобігати такому протистоянню.
О. Ф. Андрійко 431
Контроль - елемент державної влади, що базується на певному "дуалізмі" громадянського суспільства і держави, забезпечує дотримання соціальних регуляторів, тобто нормативних та індивідуальних приписів у діяльності, поведінці підконтрольних суб'єктів з метою усунення можливих відхилень від заданих напрямів.
Для визначення шляхів оновлення сутності і призначення державного контролю слід звернутися до практики його функціонування, що існувала протягом минулих років.
Почнемо з того, що державний контроль переважно застосовував-^ся на практиці як своєрідний силовий засіб впливу на суб'єкти суспільних відносин, тобто в основному застосовувалися "регулююча" і "каральна" його функції. Це хоч деякою мірою і слугувало стримуючим фактором щодо невиконання чи неналежного виконання завдань, але при цьому фактично майже не бралися до уваги "відновлююча" і "спрямовуюча" функції контролю.
І сьогодні в умовах значних змін у державі та суспільстві в цілому на перший план постає завдання побудови такої держави, у якій організація влади спрямовує свою діяльність, в першу чергу, на забезпечення прав і свобод, законних інтересів громадян та створення механізмів, що допомагали б їх відстоювати, захищати. Держава в своїх діях мусить виходити з пріоритету загальнолюдських цінностей.
За таких умов контроль як важливий вид діяльності держави посідає одне з важливих місць. Крім того, зміна ролі держави у суспільстві змінює і сутність та призначення контролю.
Його основною метою є підвищення ефективності державного управління шляхом аналізу, перевірки та спрямування діяльності суб'єктів управління відповідно до їх завдань та встановлених приписів. За допомогою контролю забезпечується злагоджена, чітка робота органів державної влади, добросовісне і якісне виконання посадовими особами, всіма державними службовцями наданих їм прав та сумлінне ставлення до виконання своїх обов'язків для забезпечення добробуту суспільства.
При визначенні поняття державного контролю слід виходити з того, що це - функція, яку держава здійснює з метою перевірки дотримання і виконання поставлених завдань, прийнятих рішень і їх правомірності. Зміст державного контролю включає спостереження, аналіз і перевірку діяльності відповідних органів та їх посадових осіб Щодо виконання поставлених перед ними завдань, дотримання установлених державою правил, норм і стандартів.
Оновлення сутності державного контролю полягає в тому, що на перший план при здійсненні контролю ставиться запитання: чому так виходить і що треба зробити, щоб досягти кращого результату?
432
РОЗДІЛ X • ГЛАВА 1
Застосовуваний у минулому підхід - виявити і покарати за допомогою контролю, підхід, який був основним при здійсненні контрольної діяльності, -- повинен поступитися місцем контролю спрямовуючому. Його проведення дає мо;кливість отримати через зворотний зв'язок інформацію, на підставі якої можна зробити висновки (припущення) стосовно стану чи ситуації, що виникли внаслідок здійснення управлінських функцій чи виконання поставлених завдань і приймати рішення, відстежувати ситуацію та скеровувати її. Відповідальність, "каральний вплив" - реагування держави й органів на вчинене порушення. Повноваженнями щодо :5астосування юрисдикційних заходів за порушення, виявлені в процесі здійснення спостереження, перевірки виконання рішень чи встановлених правових норм, держава може наділяти відповідні органи контролю. Але це не дає підстав відносити їх до основних, профілюючих повноважень цих органів.
Кажучи про оновлення сутності і призначення державного контролю, не можна залишати поза увагою співвідношення таких понять, як "контроль" і "нагляд", а тепер до них додається й поняття "моніторинг". Дискусія: довкола термінів "контроль" і "нагляд" має вже давню історію, чого не можна сказаги про "моніторинг".
Щодо перших двох понять, то докладно їх співвідношення розглядається в гл. З цього розділу. Разом з тим, наша позиція зводиться до того, що родовим поняттям є контроль. Нагляд є похідним від нього і має свої характерні ознаки, до яких, насамперед належать:
• перевірка дотримання правових норм, спеціальних правил, встановлених на об'єктах, що перебувають під наглядом;
• організаційна неігідпорядкованість об'єктів органам, що здійснюють нагляд;
• при виявленні порушень встановлених правил у процесі нагляду органи, що його здійснюють, застосовують визначені законом заходи відповідальності за допущені порушення.
При здійсненні контролю спостерігається, відстежується, аналізується і перевіряється не лише дотримання правових норм та спеціальних правил, а й діяльність відповідних органів, посадових осіб у межах їх компетенції, доцільність та ефективність такої діяльності. Цей коюроль може здійснюватися органами загальної компетенції, їх посадовими особами у межах визначених повноважень, а також спеціальними органами за об'єктами як підпорядкованими, так і не підпорядкованими цим органам.
Тому нагляд слід, на нашу думку, розглядати як окремий вид контролю, певну його форму, застосування якої при виявленні порушень може супроводжуватися заходами впливу державно-владного характеру.
О. Ф. Андрійко 433
Щодо терміна "моніторинг", який на практиці останнім часом знаходить все ширше застосування, то й тут ми маємо справу з різновидом контролю, певною його формою, що у порівнянні з наглядом за наслідками впливу можна віднести до його пасивної форми. Застосування моніторингу пов'язують з відслідковуванням ситуації чи процесу у сфері управлінської діяльності, відстежуванням впливу прийнятих управлінських рішень, правових актів на існуючі суспільні відносини. При цьому використовуються методи не стільки перевірок, ревізій, скільки спостереження та аналізу.