На рівні органів виконавчої влади контроль трансформується у функцію, яка може бути основною діяльністю чи виступати лише елементом більш широкої діяльності.
О. Ф- Андрійко 437
Поняття системи контролю у сфері державного управління не вичерпується і не зводиться до системи відповідних органів. Воно набагато ширше, оскільки: включає й органи та посадових осіб, для яких контроль не є основною діяльністю, а таких суб'єктів набагато більше. Тому визначаючи систему державного контролю, зазвичай, включають туди всі органи й осіб, наділених будь-якими контрольними повноваженнями стосовно органів державного управління. Разом вони розглядаються як єдина система взаємопов'язаних частин, що виконують єдину функцію контролю відповідно до своїх завдань, прав та обов'язків.
На відміну від системи державного контролю система органів державного контролю є вужчим поняттям і об'єднує лише державні органи, для яких контроль є основною діяльністю, і яка здійснюється з конкретних питань, глибше і професійніше. Крім того, контроль як елемент основної діяльності державного органу обмежується колом повноважень цього органу. На відміну від цього органи державного контролю наділяються контрольними повноваженнями, які поширюються на відповідну сферу чи галузь.
Проте зауважимо, що, незалежно від того, які органи здійснюють контрольну функцію і в якому обсязі, контрольна діяльність заснована на єдиних принципах і в її основу покладено завдання підвищення ефективності управління та виконання поставлених перед ним завдань.
Здійснення державного контролю у різних сферах та щодо різних об'єктів вимагає і застосування різних видів та організаційних форм такого контролю. Зважаючи це, розгляду зазначених видів і форм спеціально присвячена наступна глава.
Література (до гл. 1)
1. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. -М., 1974.-С.12.
2. Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. - М., 1981. - С.78-82.
3. Там само.
Глава 2. Види державного контролю та їх правове регулювання
П Загальний підхід до класифікації видів державного контролю. Суттєве значення для теоретичного визначення та практичного використання державного контролю має класифікація його видів. Вона є не лише теоретичним відбиттям різноманітності та різнопла-
438
РОЗДІЛ X • ГЛАВА 2
новості контролю, а й потребою практики, проявом функціональної спрямованості державних органів та виокремлення важливих сфер суспільного життя, що перебувають під контролем держави.
Можливість класифікації видів контролю випливає з методологічного тлумаяення функції контролю як сукупності складових елементів, що характеризують її з точки зору: а) цільової спрямованості; б) предмета впливу; в) характер)' або форми дії; г) результату дії.
Певна річ, слід визнати, що абсолютно вичерпний перелік видів державного контролю дати надзвичайно складно, та фактично в такій вичерпності немає й потреби. В;ажливим є - що, кого і як ми хочемо контролювати, а звідси вже й вибір класифікаційних ознак для виокремлення видів контролю.
Аналіз існуючої практики поділу контролю на види показав, що якогось єдиного правила не існує:. Залежно від того, які властивості чи стан якого явища викликають значний інтерес, такий вид контролю чи сукупність видів застосовують для його забезпечення.
Різноманітні види контролю, що на сьогодні існують на практиці, можна виділяти за:
• суб'єктами, що здійснюють контроль;
• характером контролю;
• обсягом контрольних повноважень;
• сферами контролю;
• характером відносин суб'єкта контролю з підконтрольним об'єктом тощо.
Отже, класифікувати види контролю можна за різними підставами, керуючись при цьому метою такого виділення, а тому й беручи до уваги різні ознаки за критерій виділення.
Різні види контролю мають свою специфіку, характерні відмінності, що визначаються у завданнях, способах, формах здійснення контролю. Всі види державного контролю тісно пов'язані між собою, можуть накладатися, перетинатися, доповнювати один одного, здійснюватися у різному обсязі, з різних позицій та характеру дій.
При цьому слід зауважити, що види контролю можуть збігатися та перетинатися, але в повній шрі вони не замінюють один одного, діють кожен у своїх межах, визначених завданнями даного виду контролю. Отож, можна констатувати, що дія того чи іншого виду контролю в одній системі ще не дає підстав для ототожнення цих видів контролю, а підтверджує правомірність виділення та існування різних видів контролю залежно від їх мети.
Більше того, існуючі між різними видами контролю суттєві відмінності при: об'єднанні результатів контролю у сукупності дають
О.Ф. Андрійко 439
всебічну характеристику підконтрольного об'єкта, бо відмінності стосуються різних аспектів контрольної діяльності та самого характеру контролю.
Водночас слід підкреслити, що всі види державного контролю базуються на загальних принципах, зберігають основні риси єдиного родового поняття контролю.
Залежно від обсягу контролю та характеру контрольних повноважень можна виділити загальний та спеціальний контроль. За такої класифікації державного контролю важливим є обсяг контрольних повноважень і їх характер та закріплення у нормативно-правовому акті, що регламентує діяльність суб'єкта контролю.
Контроль як функція управління; здійснюється майже всіма державними органами та їх посадовими особами. За умови, коли контроль не виділяється як основна діяльність, можна стверджувати, що вони здійснюють загальний контроль у межах своєї основної діяльності, і увага не акцентується на конкретній її ділянці.
Залежно від часу проведення державного контролю він може бути попереднім, поточним (оперативним) і наступним. Попередній контроль має на меті як виявлення існування необхідних умов, так і обгрунтованість підстав для прийняття рішень. Він проводиться до початку вироблення прогнозних висновків і наступних рішень.
Поточний (оперативний) контроль проводиться :з процесі виконання управлінських рішень, поставлених завдань, взятих зобов'язань. Завдання такого контролю полягає в перевірці дотримання умов на конкретних стадіях виконання.
Наступний контроль, на відміну від попередніх видів, має на меті з'ясувати відповідність результату до започаткованого рішення. Основною метою такого контролю є оцінка досягнутого та розробка стратегії на майбутнє.
Завдання цих видів контролю різне. Попередній контроль виконує попереджувальну функцію, і зміст його полягає у виявленні та попередженні можливих негативних явищ, які можуть настати за наявності обставин, що вже існують і можуть негативно проявитися у майбутньому. Так, за попереднім контролем виявляється відповідність установленим щодо суб'єкта та його діяльності вимогам, наявності заявлених характеристик тощо.
Прикладом такого попереднього контролю може бути діяльність уповноважених державних органів з державної реєстрації суб'єктів підприємницької діяльності. Відповідно до Положення про державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності наявність зазначених у його п. З матеріалів розглядають органи державної реєстрації і перевіряють наведені відомості та документи. На цій стадії попе-
440 РОЗДІЛ X • ГЛАВА 2
редній контроль є лише контролем щодо законності намірів, а не самих дій.
Поточний контроль здійснюється впродовж усього періоду виконання завдання чи діяльності контрольованого об'єкта. Він дає змогу отримувати відомості не лише про саму діяльність як таку або бездіяльність, а й її відповідність та наявний обсяг стосовно попередньо зазначених чи установлених завдань. Загальний або спеціальний види контролю можуть мати попередній, поточний і наступний характер, і при цьому можуть розглядатися як види контролю і виступати стадіями при здійсненні загального і спеціального контролю.
Прикладом попереднього, поточного та наступного видів контролю може бути діяльність контрольної комісії, визначена в Положенні про контрольну комісію Верховної Ради України з питань приватизації, що здійснюється в таких основних напрямах:
контроль за створенням державним органом умов для проведення приватизації;
контроль за додержанням встановленого порядку приватизації;
контроль за використанням коштів.
Як. бачимо, у наведеному прикладі присутні всі перелічені нами вище види контролю, тобто попередній, поточний та наступний. Усі вони отримали правове закріплення в згаданому Положенні.
Наступний контроль, або контроль за виконанням поставлених завдань, управлінських рішень чи доручень посадових осіб, має місце після закінчення діяльності, за її результатом і, на відміну від перших двох видів контролю, ні спрямовувати, ні змінювати чи втручатися у процес виконання управлінського рішення вже не може. За допомогою цього виду контролю перевіряється факт виконання, доцільність та законність дій у цілому. Проведення такого контролю може служити виробленню наступних рішень та проведенню управлінських дій.
Враховуючи організаційний взаємозв'язок контролюючого суб'єкта і підконтрольного об'єкта, можна виділити зовнішній і внутрішній контроль.
Внутрішній контроль та його різновиди здійснюються в межах організаційної підпорядшваності того, хто контролює, тому, кого контролюють. При зовнішньому контролі така організаційна підпорядкованість відсутня. Відмінність таких видів контролю полягає в різних правових формах реалізації контрольних повноважень та в методах впливу. Якщо внутрішній контроль є суто внутрішньою справою і здійснюється органами однієї системи чи відомства, може стосуватися широкого загалу питань діяльності системи, то зовнішній контроль, як правило, здійснюється за конкретною сферою чи функцією і стосується якоїсь певної сторони діяльності управлінської системи.