Важливі функції із забезпечення конституційних контрольних повноважень Президента України здійснює відповідне управління Адміністрації Президента України за виконанням актів Президента України. Відповідно до Положення про Головне контрольне управління, затвердженого Указом Президента України в 1995 p., це управління здійснює перевірку виконання органами виконавчої влади, їх посадовими особами, а також організаціями указів та розпоряджень Президента України. На управління покладено здійснення контролю за виконанням доручень Президента України на всіх рівнях виконавчої влади.
Аналіз такого вид;,' державного контролю, як президентський контроль щодо виконавчої влади, дає підстави стверджувати, що він має конституційне закріплення і відповідне опосередкування у норма-
О. Ф. Андрійко 445
тивно-правових актах. Здійснення контрольної функції, крім правового, має і відповідне організаційне забезпечення. Отже, президентський контроль як вид державного контролю щодо виконавчої влади, який здійснюється у межах конституційних повноважень Президента України, з організаційно-правової сторони має всі формальні підстави для виконання свого призначення, спрямованого на ефективність функціонування виконавчої влади.
3. Окремим видом державного контролю є судовий контроль. Існування такого виду державного контролю має виняткове значення для побудови і подальшого розвитку демократичного суспільства. Судова влада як самостійна гілка державної влади має чітко визначені стримуючі повноваження стосовно законодавчих і виконавчих органів і діє та керується лише законом. І хоча контроль не є основною функцією судових органів, здійснення його в процесі судочинства є важливим фактором реагування на діяльність органів виконавчої влади.
У свою чергу, в судовому контролі можна виділити контроль конституційний, загальних та спеціалізованих - адміністративних, господарських судів.
Стосовно судового контролю як функції судової влади слід зауважити, що з огляду на його значення та роль, яку він відіграє в інших країнах, в Україні цей вид контролю перебуває на стадії активного становлення. Сама судова система як одна із гілок влади знаходиться в стані оновлення та радикальних змін.
4. Прокуратура здійснює контрольну функцію у порядку загального нагляду за відповідністю відносин, що виникають, діючим правовим нормам. Детально питання прокурорського нагляду розглянуто в літературі у зіставленні розмежування понять "контроль" і "нагляд" та державного контролю і прокурорського нагляду 1.
Як зазначають зарубіжні дослідники, "найважливішим різновидом контролю залишається той, який забезпечує підпорядкування адміністрації нормам права: вдосконалений судовий контроль, широкий і доступний, але, головне, доповнений методами роботи, що містять вимір дотримання права як функціональну засаду для функціонування адміністрації" 2. Погоджуючись із загальною думкою, що міститься в наведеній цитаті, все ж зауважимо, що різновиди контролю ефективні при їх взаємодії.
Прокурорський нагляд протягом усього періоду його існування сприймався неоднозначно. І науковці, і практики у своїх дослідженнях та суперечках намагалися обґрунтувати місце загального нагляду прокуратури, межі його здійснення та потребу здійснення прокуратурою такої функції у сфері виконавчої влади. Отож, погляди розділилися.
Прихильники однієї зі сторін вважають, що потреба у нагляді
446 РОЗДІЛ X • ГЛАВА 2
прокуратури за додержанням законів нині не тільки не зменшилася, а ще більше зростає. Ця функція прокуратури повинна залишатися до створення справді правової держіви з високою політичною культурою народу, надійною державною владою, відповідними демократичними традиціями. Як підтверджуючий аргументу необхідності подальшого існування загального нагляду прокуратури приводиться думка про те, що прокурор у механізмі державного контролю посідає особливе місце, оскільки крім нього ніхто не здійснює нагляд за додержанням законності в дія;п>ності контролюючих органів 3.
Прихильники іншої точки зору виходять з недоцільності здійснення проьуратурою функції загального нагляду за дальністю органів виконавчої влади та інших органів управління. Аргументи їх полягають у тому, що в умовах побудови демократичної, правової держави, значного зменшення втручання держави у суспільні відносини лише формуваніїя самостійної судової гілки влади прокуратура має представляти інтереси держави в судовому процесі та здійснювати нагляд за додержанням законів при проведенні оперативно-розшукової діяльності та досудовому слідстві. Така позиція знайшла своє закріплення у розділі VII Конституції України. В її Перехідних положеннях передбачається продовження прокуратурою виконання відповідно до чинних законів функції нагляду за додержанням і застосуванням законів лише до введення в дія законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів.
Звичайно ж, проблема здійснення так званого "загального нагляду" прокуратури за дотриманням і виконанням законів у сфері виконавчої влади має місце. Але, на наш погляд, лише у тій частині, що стосується питання, як довго цю функцію ще має виконувати прокуратура (див. також гл. З наступного розділу книги). Коли процес побудови держави з усіма демократичними інститутами забезпечення прав громадянина та створення відповідної правової бази досягне рівня, за якого функцію нагляду за дотриманням законодавства в повному обсязі здійснюватиме судова влада, то це буде охоплювати і додержання законності в діяльності контролюючих органів, особливо, що стосується саме сфери виконавчої влади. Отже, відпаде один з основних аргументів необхідності прокурорського нагляду.
Крім того, підвищення зацікавленості самих органів виконавчої влади в ефективності управлінської діяльності буде спрямоване і на діяльність контролюючих органів у межах існуючого законодавства та відповідності з ним. За відсутності такої зацікавленості, відповідних стимулів, а так само і пересторог, які б були законодавче визначені й закріплені, ніякий контроль над контролем не допоможе.
О. Ф. Андрійко 447
Звичайно, на нашу думку, потрібне "поєднання саморегулюючих процесів, характерних для ринкових відносин, з активним державним втручанням у соціально-економічну сферу", і таке втручання, без сумніву, "породжує необхідність налагодження такого контролю з боку держави, який гарантував би ефективність цього втручання" 4. Але річ в іншому - чи повинна такий контроль у майбутньому здійснювати саме прокуратура за умови, що вона виконує іншу державну функцію. Чи слід поєднувати виконання їх прокуратурою за умови створення піраміди контролюючих самих себе органів.
Отже, ці проблеми мають бути детально розглянуті при подальшому вирішенні питань місця й ролі прокуратури у механізмі державної влади та з урахуванням усіх обставин, які в майбутньому супроводжуватимуть подальший розвиток держави і суспільства в цілому. Сьогодні можна, як здасться, стверджувати стосовно здійснення прокурорського нагляду у сфері виконавчої влади лише те, що, виходячи з наявних тенденцій, шлях, визначений у Перехідних положеннях Конституції України, відповідає власне виконанню прокуратурою завдань, які покладаються на цю систему і які вона виюнує у багатьох розвинених країнах.
Розглянуті види контролю її цілому становлять систему зовнішнього державного контролю щодо цієї гілки виконавчої влади, яка відіграє значну роль у системі важелів стримувані» і противаг стосовно виконавчої влади.
П Внутрішній контроль у сфері виконавчої влади. Крім зовнішнього державного контролю щодо виконавчої гілки влади, існує внутрішній контроль, що здійснюється самими органами виконавчої влади та їх посадовими особами. Як і зовнішній державний контроль, він складається з різних видів.
Залежно від повноважень органів, що здійснюють державний контроль у системі виконавчої влади, він може (>ути загальним, функціональним (який ще називають міжвідомчим), надвідомчим, відомчим та спеціальним.
Загальний контроль у межах своїх повноважень здійснюють майже всі органи виконавчої влади та їх посадові особи, бо функція контролю об'єктивно притаманна управлінській діяльності, є її невід'ємною частиною і може у найрізноманітніших формах здійснюватися у процесі їх управлінської діяльності.
З приводу внутрішнього контролю за системою виконавчої влади в літературі існує точка зору, що ним "часто нехтують, за винятком хіба що того, що дотичний до юридичного дослідження ієрархічної влади". Як зазначається далі: "У централізованій адміністрації начальник користується, щодо актів підлеглого, найширшими правами;
448 РОЗДІЛ X • ГЛАВА 2
він може спонукати до них своїми інструкціями або навіть диктувати їх через свої накази; він може, опріч деяких вагомих випадків, змінити або скасувати їх, і не лише з причин незаконності, а також тому, що він вважає їх несвоєчасними. Цими правами начальник користується на законній підставі, і немає потреби, щоб вони надавалися йому якимсь документом; вони є притаманними його якості, рангові, що він посідає в ієрархії. Політика розосередження лише обмеженим чином порушує цей порядок: навіть будучи розосередженим, підпорядкований орган залишається підлеглим своєму ієрархічному начальнику та його контролю" .
Така точка зору підкреслює ієрархічність внутрішнього контролю виконавчої влади та притаманність її у певних межах органам виконавчої влади і їх посадовим особам при здійсненні управлінської функції.
На відміну від контролю, що його здійснює законодавча влада, контроль виконавчої влади за своїм характером має внутрішню спрямованість, тобто стосується власне виконавчої влади. При визначенні структури органів контролю у системі виконавчої влади слід виходити саме з принципу її ієрархічності.