Фактично згадані вище норми Конституції' і норми чинного КпАП встановлюють не принцип презумпції невинуватості, а навпаки - принцип презумпції вини, до того ж неоспорюваний. Такий стан справ є неприпустимим з точки зору забезпечення прав особи, що притягується до адміністративної відповідальності. Хоча у той самий час принцип неоспорюваної презумпції вини використовується в окремих випадках, наприклад у податковому :законодавстві Франції і Швейцарії7.
Заради справедливості слід зазначити, що сутність цієї проблеми відома багатьом науковцям та юристам-практикам, багато хто з них погоджується з думкою про те, що існує колізія норм чинного КпАП і Конституції України, але на цей час проблема практично не вирішена.
П Зміст "презумпції знання закону". Отже, ми підійшли до проблеми співвідношення понять "знати закон" і "розуміти закон". Очевидно, що між цими поняттями необхідно ставити знак рівності.
464 РОЗДІЛ X • ГЛАВА 4
В той же час людина, наприклад, може вивчити шекспірівського "Гамлета" в оригіналі, але не ро:уміти, про що йдеться в цьому творі через незнання англійської мови. При цьому ніхто не скаже, що вона саме "знає" цій твір. В даному випадку людина сприймає форму, але ніяк не зміст.
Аналогічна ситуація має місце і зі знанням законів. Можна вивчити напам'ять стигті закону, але не розуміти, про що в них ідеться. І тут роль знання мови відіграє рівень правових знань особи і можливість правильно їх тлумачити, тобто уіснити їх зміст.
Як відомо із загальної теорії права, за глибиною аналізу, переконливістю і обґрунтованістю виділяють буденне тлумачення, компетентне (або професійне) і доктринальне. Буденне тлумачення дається громадянами, компетентне (професійне) - дається фахівцями у сфері права, а доктринальне - вченими, які ведуть дослідницьку роботу в цій галузі. Очевидно, що погляд на зміст тих чи інших норм права буде різним і буде визначатися рівнем правових знань особи і, крім того, практичним досвідом. Особи, що здійснюють притягнення до адміністративної відповідальності, користуються професійним тлумаченням норм пріава, тоді як переважна більшість правопорушників не можуть піднятися вище буденного. При цьому встановити дійсний рівень правової грамотності особи в процесі розгляду справи про адміністративне правопорушення навряд чи можливо, оскільки тут відіграють важливу роль суто суб'єктивні чинники.
Уявляється, що ця проблема може бути вирішена. Слід відзначити, що принцип презумпції знання закону не є абсолютним. Він обмежений положеннями ст. 57 Конституції України, яка наголошує на тому, що кожному гарантується право знати свої права і обов'язки. При цьому зазначена гарантія повинна бути дещо змістовнішою, ніж просто забезпечення оприлюднення закону чи іншого нормативно-правового акта.
Як було вкіїзано вище, знання закону передбачає не лише сприйняття зовнішньої форми правових норм, а й правильне розуміння їх змісту. З огляду на це уявляється правильним пропонувати закріплення у законі права особи, що притягусться до адміністративної відповідальності, оспорювати свою вину за мотивом незнання закону у двох аспектах. По-перше, за неможливістю ознайомитись із законом або іншим нормативно-правовим актом, і, по-друге - за фактом неправильного використання норми у тих випадках:, коли відповідна норма викладена таким чином, що дає підстави неоднозначного її тлумачення. Це буде надійною гарангією захисту від об'єктивного ставлення у вину.
Таким чином, є необхідним коригування принципу презумпції знання закону приблизно так: "Незнання законів не звільняє від юри-
ДМ. Лук'янецъ, О.Д. Крупчан 465
дичної відповідальності, за умов забезпеченім можливості всіх осіб ознайомитись з і'х змістом та забезпечення однозначного тлумачення норм, що містяться у них".
Безумовно, коригувати конституційну норму можна лише шляхом внесення змін до Конституції, що є досить, складною справою. Тому доцільніше буде передбачити у новому Кодексі України про адміністративні проступки таку норму: "Особа звільняється від відповідальності, якщо буде встановлено, що протиправне діяння вчинене нею внаслідок об'єктивної неможливості виконати встановлений законом обов'язок (тобто з причин, що не залежали від її волі і свідомості), об'єктивної неможливості ознайомитись з відповідним нормативно-правовим актом або внаслідок неправильного використання норми, яка викладена таким чином, що допускає неоднозначне її тлумачення". Це положення ніяким чином не суперечить Конституції України і надає особам, що притягуються до адміністративної відповідальності, більше можливостей для за:шсту своїх прав.
Необхідно відзначити, що згаданий принцип у минулому іноді використовувався у нормотворчій практиці, хоча це можна вважати скоріше винятком аніж правилом. Так, п. 6 Постанови Ради Міністрів СРСР від 14.08.1950 р. "Про незадовільне виконання заходів по боротьбі з картопляним раком" передбачалося, що накладання штрафу за порушення карантинних правил може бути проведено за умови попереднього ознайомлення відповідальної особи з правилами карантину і характеру відповідальності за їх порушення.
Що ж стосується процесуального обов'язку правозастосовчого органу щодо доведення вини особи у вчиненні адміністративного проступку, то його необхідно деталізувати з урахуванням згаданої вище норми, наприклад, таким чином: "Орган (посадова особа), що розглядає справу про адміністративний проступок, зобов'язаний встановити, чи була належним чином забезпечена можливість особи, що притягується до адміністративної відповідальності, ознайомитись з відповідними нормативно-правовими актами, а також чи не є протиправне діяння наслідком неправильного використання норми, викладеної таким чином, що допускає неоднозначне її тлумачення".
Як справедливо зазначає О.Ф. Андрійко, "основною метою реалізації результатів контролю у сфері державного управління не є застосування каральних засобів, якими є юридична відповідальність. Це - вимушений захід, який слід розцінювати як об'єктивну необхідність, зумовлену наявністю правопорушення. Тому відповідальність як наслідок контролю є вимушеним заходом впливу і застосовується за умови, коли вичерпано всі інші заходи впливу" 8.
На розвиток цієї думки можна сказати, що заходи юридичної
466 РОЗДІЛ X • ГЛАВА 4
відповідальності можуть застосовуватись за результатами контролю виключно у випадках свідомого порушення вимог нормативно-правових актів при правильному їх розумінні. Якщо ж у процесі контролю буде встановлено, що правопорушення вчинено внаслідок неправильного розуміння правової норми, державний орган, що здійснює контроль, має вжити заходів щодо офіційного тлумачення такої норми і доведення відповідного документа до всіх зацікавлених суб'єктів.
Однак і цей принцип не може бути абсолютним. У багатьох випадках контролю підлягає фахова, професійна діяльність. Важливою складовою будь-якої професійної діяльності є наявність у особи, що її здійснює, відповідної фахової освіти, яка, у свою чергу, передбачає певне коло знань, у тому числі і правових. З огляду на це, оцінка можливості неоднозначного тлумачення правових норм має обмежуватись рамками, що визначаються саме вимогами до фахівця відповідної кваліфікації.
Принцип презумпції знання закону і його практичне використання мають величззне значення і д.оя правильного вирішення спорів, які повинні належати до компетенції органів адміністративної юстиції, а саме адміністративних судів, створення яких передбачено Законом України "Про судоустрій в Україні". На нашу думку, одним із принципів адміністративного судочинства має стати принцип примату розуміння правової норми підпорядкованим суб'єктом. Цей принцип має полягати в тому, що у випадках, коли підставою для виникнення спору між органом виконавчої влади та іншими суб'єктами є неоднозначне тлумачення правової норми, перевага при вирішенні спору має віддаватися підпорядкованому суб'єкту. Це положення повинно стосуватися як норм законів, так і підзаконних правових актів. Водночас у рішенні суду обов'язково має міститися вказівка на правильне розуміння змісту правової норми для її подальшого використання.
Література (до гл. 4)
1. Шемшученко Ю.С., Авер'янов В.Б. -Людина і реформування адміністративного права // Урядовий кур'єр. - 2000. - №53. - С.9.
2. Битяк Ю.П., Зуй В.В. Административное право Украины (Общая часть): Учебное пособие. -X.: Одиссей, 1999. - С.130.
3. Там само. -С. 128.
4. Там само. -С. 126.
5. Герасименко Є. Форми та види вини при вчиненні адміністративного правопорушення // Право України. — 1998. - №7. - С.80.
6. Воробей TLA. Теорія і практика кримінально-правового ставлення в вину: Автореф. дис ... доктора юрид. наук: 12.00.08 //НАВС. -К., 1998. -С.10.
B.I- Борденюк 467
7. Белинский Е.С. Вопросы вины в налоговом законодательстве // Государство и право. - 1996. - №6. - С.54-55.
8. Відповідальність у державному управлінні та адміністративне право: Наукова доповідь / За заг. ред. В.Б. Авер 'янова. - К.: Юрнаукацентр, 2001. -С.14.
Глава 5. Контроль у сфері місцевого самоврядування та його зв'язок з державним управлінням
Важливою ознакою змісту держеного управління є контроль як один із його елементів ', за допомогою якого забезпечується відповідність діяльності об'єктів управління заданим параметрам, що встановлюються суб'єктами державного управління. Явище контролю, як відомо, багатогранне і може розглядатися в різноманітних аспектах. Саме тому в юридичній літературі існує чимало різноманітних уявлень щодо його призначення, цілей, завдань та механізму здійснення.
В одних випадках контроль розглядається як функція (вид діяльності) відповідного органу державної влади 2, яка відображає його основне соціально-політичне призначення в державному механізмі, в інших - як принцип діяльності органів державної влади. В науці ж адміністративного права контроль розглядається здебільшого як спосіб забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні3.