Серед суб 'єктів контролю, здійснюваного у сфері місцевого самоврядування, особлива роль належить виконавчим комітетам, відділам, управлінням та іншим виконавчим органам сільських, селищних та міських рад, які вирішують левову частку питань, пов'язаних із здійсненням контролю у сфері, віднесеній до відання місцевого самоврядування, їхні повноваження (в тому числі зі здійснення контролю), визначені стосовно окремих галузей господарського, соціально-культурного та адміністративного розвитку відповідних територій у статтях 21-41 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", поділяються на власні (самоврядні) повноваження, шо випливають з колективних потреб і запитів територіальних громад, та делеговані їм законом повноваження виконавчих органів, за здійснення яких виконавчі органи місцевого самоврядування підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.
Діючи за принципом розподілу повноважень, органи місцевого самоврядування здійснюють у межа?: повноважень, визначених законом, контроль за діяльністю різноманітних за своєю природою об'єктів. За цією ознакою контроль з боку органів місцевого самоврядування (як і контроль у державному управлінні) поділяється на внутрішній контроль, який здійснюється ними стосовно організаційно підпорядкованих їм об'єктів, та зовнішній контроль, який здійснюється ними стосовно організаційно не підпорядкованих їм об'єктів.
Сказане випливає, зокрема, зі змісту положень статей 17 і 18 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", які визначають правовий режим відносин органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, та підприємствами, установами й організаціями, які не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад.
Реальність контролю з боку органів місцевого самоврядування відображається в гарантіях, спрямокших на забезпечення права територіальних громад на самостійне вирішення питань місцевого значення. Так, відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права тери-
472 РОЗДІЛ X • ГЛАВА 5
торіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (частина четверта ст. 71).
Більше того, місцеві органи виконавчої влади, підприємства, установи та організації, а також громадяни несуть встановлену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також внаслідок невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень (частина третя ст. 73).
Крім того, в окремих випадках органи місцевого самоврядування наділені дієвішими засобами впливу на підконтрольні об'єкти. Так, відповідно до згаданого вище Закону виконавчі органи місцевого самоврядування можуть, зокрема: приймати рішення про скасування даного ними дозволу на експлуатацію об'єктів у разі порушення екологічних, санітарних правил, інших вимог законодавства (п. 2 (б) ст. ЗО); зупиняти у випадках, передбачених законом, будівництво, яке проводиться із порушенням містобудівної документації і проектів окремих об'єктів, а також: може заподіяти шкоди навколишньому природному середовищу (п 3 (б) ст. 31).
Отже, контроль з боку органів місцевого самоврядування є одним із найважливіших засобів забезпечення права територіальних громад на вирішення питань місцевого значення, врахування їх інтересів у діяльності розташованих на відповідній території підприємств, установ та організацій, забезпечення комплексного соціально-економічного та культурного розвигку відповідних адміністративно-територіальних одиниць.
П Зв'язок контролю органів місцевого самоврядування з державним управлінням. Наведене вище не означає, що контроль органів місцевого самоврядування здійснюється ними виключно поза сферою державного управління. Адже державне управління, яке хоч і знаходить своє практичне втілення здебільшого у виконавчо-розпорядчій діяльності органів виконавчої влади, не є їх виключною функцією.
У процесі державного управління беруть участь й інші суб'єкти, які не віднесені Конституцією і законами України до органів виконавчої влади, проте здійснюють відповідні управлінські функції в різних сферах суспільного життя. До таких суб'єктів об'єктивно належать і органи місцевого самоврядування, які також здійснюють відповідні управлінські функції (у тому числі контрольну), однак на засадах правової, організаційної та фінансової автономії. Саме тому місцеве самоврядування досить часто називають формою децентралізації державного управління, формою залучення населення до участі в державному управлінні тощо.
B.I- Борденюк 473
Та обставина, що органи місцевого самоврядування формально не включені до системи органів виконавчої влади, зовсім не означає їх відокремлення від виконавчої влади, основне соціальне призначення якої полягає у виконанні Конституції і законів України. Саме тому система органів державної влади і система органів місцевого самоврядування, як слушно зазначає М.І. Корнієнко, "становлять такий полісис-темний комплекс, що складається з різних за природою публічних органів (державних і громадських), проте об'єднаних в організаційне ціле необхідністю забезпечувати виконання одних і тих самих функцій і повноважень державної виконавчої влади на місцях" 9.
Однією з форм залучення органів місцевого самоврядування до участі у здійсненні контролю у сфері, об'єктивно віднесеній до державного управління, є надання їм законом повноважень органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони підконтрольні органам виконавчої влади. В рамках цих повноважень органи місцевого самоврядування діють, на наш погляд, не лише від імені територіальних громад, а й від імені держави, що в принципі заперечує громадську природу контролю, який здійснюється органами місцевого самоврядування. Сказане підтверджується положенням п. З (б) ст. 31 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", згідно з яким до відання виконавчих органів місцевого самоврядування віднесено "здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій". Такий самий харакгер має контроль, який здійснюється ними в рамках делегованих повноважень і в інших випадках, передбачених законом, хоча прикметник "державний" при ньому не вживається 10.
Про своєрідне "проникнення" контролю органів місцевого самоврядування у сферу державного управління можна, очевидно, говорити у зв'язку із здійсненням районними та обласними радами контролю за відповідними місцевими державними адміністраціями як місцевими органами виконавчої влади в частині, що стосується виконання ними програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних територій, місцевих бюджетів, рішень відповідних рад із зазначених питань, а також щодо здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень. З цих питань, які мають далеко не "місцевий" характер, районні та обласні ради заслуховують звіти голів відповідних місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій. Наслідком такого контролю з боку районних і обласних рад може бути прийняття ними рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.
474 РОЗДІЛ X • ГЛАВА 5
Таким чином, контроль з ботсу органів місцевого самоврядування є відносно автономною частиною загальносоціальної системи контролю у сфері державного управлінні - принаймні в частині делегованих їм повноважень, органів виконавчої влади. Між ними існує певний змістовний зв'язок, що знаходить, насамперед, своє відображення в єдності принципів, на основі яких здійснюється контроль у системі державного управління та в системі місцевого самоврядування, а також у тому, що названі види кокгролю здійснюються практично в одних і тих самих сферах суспільного життя.
Література (до гл. 5)
1. Державне управління в Україні: Навч. посібник / За зап ред. В.Б. Авер 'янова. - К., 1999. - С. 126
2. Див.: Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн: Підручник - К.: АртЕк, Вища шк., 1997..- С. 161; Конституційне право України: Підручник / За ред. В.Ф. Погорілка. - К.: Наукова думка, 1999. - С. 435.
3. Див., напр.: Алехин А.П., Каріиолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. - М.: ЗЕРЦАЛО, 1997. -С. 364-368.
4. Конституційне право України: Підручник / За ред. В. Ф. Погорілка. -К.: Наукова думки, 1999. - С. 432.
5. Див.: Ст. 2 Закону України про державну контрольно-ревізійну службу в Україні // Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 13. - Ст. ПО.
6. Див.: Державне управління в Україні: Навч. посібник / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - С. 131-134.
7. Див.: Колпаков В.К. Адміністративне право України. - К., 1999. -С. 663.
8. Див., напр.: Селивон Н. Ф. Контрольная функция местных Советов народных депутатов. - К.: Наукова думка, 1980. - 147 с.
9. Поділяючи в цілому цю думку M.I. Корнієнка, не можемо погодитися лише з тим, що він беззастережно відносить органи місцевого самоврядування до громадських (Див.: Конституційне право України: Підручник / За ред. В.Ф. Погорілка. - К.: Наукова думка, 1999. - С. 638).
10. Термін "контроль" вживається практично в кожній статті Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", які визначають делеговані повноваження виконавчих органів місцевого самоврядування.