Традиційними є засоби парламентського контролю: наглядові дії, перевірки, ревізії, визначення ефективності й оцінка діяльності, акти контрольного реагування на одержані результати контролю.
М.П. Орзіх 483
П Особливості парламентського контролю. Поряд з цим парламентський контроль у системі державного контролю має суттєві відмінності, які обумовлені статусом суб'єкта контролю - представницького органу держави. Саме це - підстава для виокремлення "вищого за своєю природою парламентського контролю" 5 як вищої форми державного контролю, котрий виходить за межі традиційного уявлення про державний контроль як, зокрема, засіб забезпечення законності в державному управлінні.
В Україні подібний висновок достатньо проблематичний. Як слушно зазначає Ю.С. Шемшученко, "Верховна Рада, приймаючи закони, за Конституцією фактично не має права контролювати виконання багатьох із них" 6. Хоча за новітніх поглядав конституціоналістів, на перший план ставиться саме контроль за діяльністю виконавчої влади, що, на думку І. Мені, ніколи не був таким ефективним, яку даний час 7.
Щодо парламенту України навіть Конституція України не виокремлює контрольні функції його спеціалізованих органів, зосереджуючи увагу на тому, що, зокрема, комітети перш за все "здійснюють законопроектну роботу", а потім - "готують і попередньо розглядають питання, віднесені до повноважень Верховної Ради України" (ст. 89). Хоча саме тут є нагальна потреба не тільки в активізації комітетів, а й у функціонуванні в сфері контрольної діяльності народних депутатів - членів комітету певного профілю - парламентських комісарів, контролерів тощо, які здійснювали б контроль поза спеціальним дорученням відповідно до плану контрольної діяльності Верховної Ради України. Але, за висновком Конституційного Суду України, "правом здійснення будь-яких: повноважень від імені Верховної Ради України комітети не наділено", більше того, вони взагалі "не є самостійними суб'єктами парламентського контролю" 8.
Водночас у поточному законодавстві наголошується на значущості контрольних функцій комітетів. Так, ст. 16 Закону України "Про боротьбу з корупцією" контроль за виконанням Закону покладено безпосередньо на Верховну Раду України і Комітет з питань боротьби з корупцією та організованою злочинністю. У Законі України "Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб" контрольній функції парламенту присвячена ст. 25 "Контроль Верховної Ради України за додержанням чинного законодавства Управлінням державної охорони України", згідно з вимогами якої контроль за додержанням Управлінням державної охорони чинного законодавства у сфері державної охорони, забезпечення прав і свобод людини здійснюється Верховною Радою України.
484 РОЗДІЛ XI • ГЛАВА 2
Останній З.акон має значенні не тільки як приклад, а й принципово. У мотивуючій частині ухвали Конституційного Суду України від 12 липня 2001 р. наведено судження Президента України як суб'єкта права на конституційне подання про те, що "Конституція України не наділяє Верховну Раду України правом контролювати діяльність Управління державної охорони, у неї немає необхідних для цього важелів і засобів". Голова Верховної Ради України стверджував, що Управління державної охорони Уісраїни "відповідає змісту загального поняття "військове формування", про що йдеться у п. 22 ст. 85 Конституції України" 9. Але тут слід; врахувати, що:
по-перше, в указах Президента України стосовно національної безпеки й оборони: "Про військову форму одягу військовослужбовців Збройних Сил та інших військових формувань України" від 1 квітня 1994 р. (із змінами, внесеними згідно з Указами Президента України від 27 січня 1999 p., від 11 лютого 2000 р.), "Про впорядкування грошового забезпечення військовослужбовців" від 16 травня 2000 р. та інших - Управління державної охорони України віднесено до військових формувань;
по-друге, зазначене Управління є структурним підрозділом (суб'єктом) виконавчої влади, щодо якої поширюється парламентський контроль.
"Ключовим положенням щодо діяльності комітетів Верховної Ради України, їх участі у здійсненні парламентського контролю є те, - як зазначено в літературі, - що відповідний контроль пов'язаний з діяльністю орггінів виконавчої влади" 10. Лише після внесення змін до Закону України "Про загальний військовий обов'язок і військову службу" (18 червня 1999 p.), згідно з якими згадане Управління віднесено до військових формувань, Конституційний Суд України дійшов висновку, що ":це впливає на правовий статус Управління державної охорони України і нівелює аргументацію конституційного подання щодо неконституційності положень частини другої ст. 11 Закону, і отже, правового обґрунтування щодо неконституційності положень частини другої ст. 11 Закону немає" 11.
На рівні зашну не визначено, що взагалі може бути об'єктом парламентського контролю, не передбачено, чи є формою контролю номінацшна функція парламенту (як це зазначено, наприклад, у ст. 51.2.3 Закону України "Про Національний банк України" щодо підзвітності НБУ).
Спеціалізовані контрольні органи парламенту - Рахункова палата, Уповноважгний з прав людини - не обіймають увесь обсяг відповідних об'єктів контролю. Так, компетенція Уповноваженого з прав людини не поширюється на права військовослужбовців, на сто-
М. П. Орзіх 485
сунки в військових формуваннях України. Завдання Р;ахункової палати обмежені "виконанням видаткової частини Державного бюджету" (ст. 2 Закону України "Про Рахункову палату"). Крім того, Рахункова палата здійснює контроль "від імені Верховної Ради України" (ст. 98 Конституції України), має майже ті самі функції та завдання, що мала до 23 грудня 1997 р. як орган Верховної Ради України, але ж і тут фактично заперечується парламентський характер її конгрольної діяльності, оскільки "здійснення контролю за виконанням Державного бюджету України від імені Верховної Ради ще не означає, що цей контроль є парламентським" 12.
На особливу увагу заслуговує статус тимчасових спеціальних комісій та тимчасових слідчих комісій. Організація і порядок їх діяльності, як і їх повноваження, мають бути встановлені законом (ст. 89 Конституції України). Але відповідного закону нема і це дає можливість вільно тлумачити питання щодо їх статусу, ставити під сумнів висновки, пропозиції, рішення комісій, нехтувати їх вимоги.
Тут, мабуть, слід для законодавчого вирішення цих питань звернутися до Закону України "Про статус народного депутата України^', який передбачає право народних депутатів "об'єднуватися в депутатські клуби, інші депутатські форіїїування". Ці об'єднання мають відповідну мету, для якої вони створені, наприклад ".аля підготовки і попереднього розгляду питань", "для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес" (див. ст. 89 Конституції України). Природно, що пропозиції цих об'єднань не є "вирішальними для слідства і суду" (ст. 89), взагалі не мають обов'язкового характеру для об'єктів парламентського контролю, навіть не мають ознак саме парламентського контролю. Але вони базуються на поважному ставленні до парламенту, його рішень, у тому числі до доручень, адресованих не тільки окремим депутатам, а й їх об'єднанням, на владі авторитету парламенту та на обсязі повноважень окремих народних депутатів.
Взагалі згідно зі згадуваним висновком Конституційного Суду України від 25 березня 1999 р. парламентський контроль за чинним законодавством є "винятковим повноваженням Верховної Ради України" 13, тобто ці функції та відповідні повноваження не можуть бути делеговані або передоручені певним суб'єктам навіть на визначений термін.
На цьому науково-практичному тлі дивно, що в чинній Конституції України лише в статтях 85, 98, 101 термінологічно використовуються "контроль Верховної Ради України", "парламентський контроль". Навіть ст. 89, яка регламентує організацію спеціальних суб'єктів парламентського контролю, є бланкетною.
486 РОЗДІЛ XI • ГЛАВА 2
У конституційному законодавстві не враховано, що метою парламентського контролю є встановлення не тільки відповідності тієї чи іншої діяльності на території України або в межах її інтересів за кордоном Конституції і законам України, а й доцільності, соціально-економічної та політичної обґрунтованості зазначеної діяльності; виявлення відхилень, причин незаконної або недоцільної діяльності і засобів, спрямованих на вдосконалення, раціоналізацію, розвиток об'єкта контролю; встановлення передумов щодо притягнення винних (індивідуальних або колективних суб'єктів) до відповідальності згідно із повноваженням суб'єкта контролю.
О Діяльність суб'єктів парламентського контролю. Безпосередньо здійснює парламентський контроль Верховна Рада України, яка діє поза будь-яким дорученням, власне на підставі Конституції і законів України, в межах своєї компетенції стосовно будь-яких об'єктів контролю, за винятком судів та правоохоронних органів при провадженні оперативно-розшукової роботи, досудового слідства, здійснення правосуддя по окремих справах.
Щодо цих об'єктів здійснюється непрямий парламентський контроль при призначенні шести суддів Конституційного Суду України, обранні суддів у системі судів загальної юрисдикції, наданні згоди Верховної Ради України на затримання чи арешт судді, призначенні трьох членів Вищої ради юстиції.
Непрямий парламентський контроль Верховна Рада України здійснює також щодо діяльності Президента України при:
заслуховуванні щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України;