11. Ухвала Конституційного Суду України від 12 липня 2001 р. - С.50.
12. Окрема думка судці Конституційного Суду України Євграфова П.Б. // Вісник Конституційного Суду України. - 1999. - №2. - С.12.
13. Висновок Конституційного Суду України від 25 березня 1999 р. -С.355-356.
14. Висоеень О.В. Контрольні функції парламенту України як одна з умов його ефективної діяльності // Парламентаризм в Україні: теорія та практика. -С.395.
М.К. Якимчук 491
Глава 3. Прокурорський нагляд за додержанням законів у сфері виконавчої влади
В Україні прокуратура посідає особливе місце серед інших правоохоронних органів держави. Звичайно, функції цього органу на різних етапах розвитку державності не залишаються незмінними, їхній зміст і обсяг залежать від багатьох факторів соціально-економічного, політичного, історичного характеру. Як правило, ці функції знаходять своє втілення у конституційному закріпленні місця прокуратури у державному механізмі.
На прокуратуру України як єдину систему згідно зі ст. 121 Конституції України покладаються: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян 1.
О Доцільність прокурорського нагляду за законністю на перехідному етапі. Відповідно до розділу XV Конституції України "Перехідні положення" та п. 2 Перехідних положень Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про прокуратуру" прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів (тобто за законністю) до моменту введення в дію законів, які регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів. Інакше кажучи, вона продовжує здійснювати на перехідний період так званий "загальний нагляд" у межах, передбачених законом. А з моменту законодавчого визначення органів, на які буде покладено контроль за додержанням законів, і введення зазначених законів у дію ці органи виступатимуть як правонаступники прокуратури з питань контролю за додержанням законів у межах, що будуть передбачені законом.
Термін здійснення такого правонаступництва в Конституції України не визначено, але кінцевою його межею виступатиме момент введення в дію законів, які врегулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів. Дане правонаступництво відбуватиметься в межах, визначених законодавцем. А отже, прокуратура і надалі зобов'язана здійснювати нагляд за додержанням і застосуванням законів у межах, визначених законом.
Уявляється, що при визначенні змісту функцій прокуратури потрібно виходити з поставлених перед нею цілей, що визначають
492 РОЗДІЛ XI • ГЛАВА З
сутність і роль прокурорської дальності, місце прокуратури в державному механізмі Важливо врахоїувати, що прокуратура в межах своєї компетенції бере участь у реалізації функцій держави та, передусім, функції забезпечення законності й правопорядку, охорони прав та інтересів громадян. Функції прокуратури похідні від зазначених державних функцій, взаємопов'язані з ними.
У сучасних умовах і протягом усього перехідного періоду потреби зміцнення правових засад у різних сферах життя суспільства беззаперечно вимагають, щоб діяльність прокуратури залишалася орієнтованою на забезпечення верховенства закону та інших вимог законності, прав і свобод людини й громадянина, прав місцевого самоврядування, політичних партій, Іромадських об'єднань, організацій та підприємств незалежно від належності та форм власності.
Жодної з цих цілей неможливо досягти без здійснення прокуратурою основної її функції - нагляду за додержанням законів учасниками суспільних відносин. У діючому державному механізмі немає органів, здатних здійснювати ефективний позавідомчий нагляд за: 1) додержанням законів у сфері дер;кавного управління, місцевого самоврядування та стосовно охорони прав і свобод громадян; 2) відповідністю законам підзаконних нормативних, актів; 3) виконанням законів контролюючими органами та їх посадовими особами 2; 4) виконанням законів органами військового управління, військовими частинами та установами.
Слід враховувати існування певної тенденції на обмеження ролі та значення прокуратури в житті нашого суспільства. При цьому основним аргументом виступають посилання на відповідну практику зарубіжних країн (хоча і далеко не всіх), де прокуратура: по-перше, не є відокремленою ланкою державного апарату, а належить як складова частина до системи інших органів (наприклад, міністерства юстиції); по-друге, її компетенція в основному зводиться до забезпечення підтримання державного обвинувачення при розгляді кримінальних справу судах3.
Іноді фахівці не тільки не враховують специфіку стану державно-правового розвитку України, а й прямо ігнорують той факт, що в країнах з, так би мовити, "обвинувальним типом" прокуратури функціонують найсильніші саморегулятори громадянського суспільства, передусім - стабільне законодавство, діють традиції поваги до закону та відповідальності перед ним, правовою культурою пройняті всі структури державного й соціального механізму. Саме цим об'єктивно зумовлено звуження сфери державного контролю та нагляду 4.
На сьогодїіі ліквідація фушщії загального нагляду з боку прокуратури була б, на нашу думку, передчасною. Адже реалізація цього за-
М.К. Якимчук 493
ходу передбачає суттєві зміни не тільки в системі органів прокуратури. Вона потребує перебудови держанного контролю ;а додержанням законів органами державного управління, місцевої представницької влади та їхніми посадовими особами А це, в свою чергу, вимагатиме прийняття нових законодавчих акгів, які мають врегульовувати діяльність державних інституцій щодо контролю за додержанням законів, і, відповідно, виділення державою на це значних коштів, яких і так не вистачає для вирішення першочергових щюблем нашого суспільства.
Своєрідне місце в системі контролю за діяльністю органів виконавчої влади посідає прокуратура, ява здійснює нагляд за додержанням і застосуванням законів, тобто за законністю їх ,тдяльності. Цей нагляд - один із найважливіших напрямів діяльності прокуратури, що поширюється на широке коло органів виконавчої влади: Кабінет Міністрів України, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації та інші місцеві органи виконавчої влади. Завдання прокурорського нагляду за законністю у сфері виконавчої влади - забезпечити відповідність правових актів, які видаються органами виконавчої влади, їх посадовими особами, вимогам Конституції та чинних законів Украпш. До правових актів, на які поширюється прокурорський нагляд, належать постанови та розпорядження Кабінету Міністрів, накази, рішення, інструкції, розпорядження й інші акти, які видаються керівниками міністерств і відомств, місцевих державних адміністрацій та деякими посадовими особами.
Правові акти, а також рішення та дії посадових осіб, які не відповідають вимогам Конституції України та чинним законам, прокурор опротестовує в орган, який його видав, або до вищого органу. У такому ж порядку вносяться протести на незаконні рішення чи дії посадової особи. У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним. Подача такої заяви зупиняє дію правоіюго акта.
Залежно від характеру та тяжкості правопорушення посадові особи, які допустили їх, можуть у встановленому порядку притягуватися до дисциплінарної, адміністративної, матеріальної або кримінальної відповідальності. Для цього використовуються подання з вимогами усунення порушень закону, причин цих порушень і умов, що їм сприяють, а також мотивовані постанови про дисциплінарве провадження, провадження про адміністративне пр;шопорушення або про порушення кримінальної справи.
Особливістю прокурорського нагляду за законністю у сфері виконавчої влади є те, що єдиною підставою для використання прокурором наданих йому повноважень з притягнення До відповідальності
494 РОЗДІЛ XI • ГЛАВА З
посадових осіб є порушення закону. Прокурори оцінюють діяльність органів виконавчої влади та їх посадових осіб тільки з цих позицій, не втручаючись в оцінку доцільності її змісту.
Перевірки виконання законів у сфері виконавчої влади проводять за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора. При цьому прокуратура не підмінює інші органи державної, в тому числі виконавчої, влади.
О Характерні риси прокурорського нагляду за законністю у сфері виконавчої влади. Щоб повніше розкрити сутність і характерні риси прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів у сфері виконавчої влади, його роль у вирішенні загальнодержавних завдань, необхідно визначити предмет, об'єкт та межі прокурорського нагляду.
Вважаємо, що предметом прокурорського нагляду необхідно вважати порушення Конституції і Законів України у діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб.
Об'єктові прокурорського нагляду можна дати чітке визначення тільки при розгляді діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб у контексті її відповідності Конституції України та законам. Необхідно мати на увазі, що їх діяльність може стати об'єктом прокурорського нагляду тільки у разі порушення ними вимог закону. Отже, на нашу думку, об'єктом прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів є врегульовані конкретними законами певні сфери суспільних відносин, що виникають і здійснюються в галузі управління, в межах яких прокурори виконують наглядову діяльність в інтересах зміцнення законності з метою забезпечення правопорядку.